2013年4月27日，2013濰坊房地產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)文明建設高峰論壇（<<相關(guān)專題）在濰坊召開，本次論壇由中國房地產(chǎn)研究會、中國房地產(chǎn)協(xié)會、濰坊市人民政府共同舉辦。業(yè)內(nèi)領導、專家以及房地產(chǎn)企業(yè)、研究機構(gòu)和媒體人士600余人出席了本次論壇。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在論壇上發(fā)表演講。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵

以下為文字實錄：

  非常高興能參加這次的論壇，劉部長讓我講一講關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的想法，正好最近我們也在研究國家“十二五”規(guī)劃的城鎮(zhèn)化起草工作，我僅就個人對城鎮(zhèn)化的理解向大家匯報一下。

  一、城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

  我們研究城鎮(zhèn)化問題的時候，各級地方政府反復強調(diào)城鎮(zhèn)化問題，對這個問題大家都有不同的解讀。城鎮(zhèn)化問題就是人口轉(zhuǎn)移的問題，所謂城鎮(zhèn)化率的提高就是城鎮(zhèn)人口在全國人口的比重。我們總結(jié)國際經(jīng)驗，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，就是所謂的城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程。

  中國的城鎮(zhèn)化率在2012年是52.6%，達到了世界平均水平。但是雖然看到我們是52.6%的城鎮(zhèn)化率，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率在35.3%，這里面有17.3%的差率，這17%的差率主要是因為還有2億農(nóng)民工，他們沒有享受到城鎮(zhèn)居民所得到的基本公共服務的待遇，這是我們現(xiàn)在存在的比較大的問題。這2億農(nóng)民工，可以從兩個方面來理解，第一個理解就是我們注意到的這段時間的講話里面提到擴大內(nèi)需的最基礎的動力。我們現(xiàn)在的2億農(nóng)民把長期的消費傾向在城市，因為農(nóng)民都在家里蓋房子，蓋了房子都閑著，浪費現(xiàn)象比較嚴重。如果把他們的戶籍制度在城鎮(zhèn)解決的話，就會導致這2億的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)里面通過一段時間的努力，就會把消費傾向從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，就會帶動很多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。首先要解決租房的問題，也要解決買了房子裝修的問題，包括孩子的教育問題。所以，他對整個內(nèi)需的拉動作用非常明顯。

  我們現(xiàn)在看是城鎮(zhèn)化率52.6%，去年GDP增長了7.8%，但是城鎮(zhèn)化率的增長是1.3個百分點，后7年我們以一個百分點的增長，到2020年我們的城鎮(zhèn)化率會達到60%，意味著還有2億的農(nóng)民還要進城，要解決基本服務問題、落戶的問題，不僅僅對于農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的商品化的市場，對房地產(chǎn)的市場也會有極大的促進作用。

  只要農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民才能達到富裕農(nóng)民的目標?，F(xiàn)在我國人均占有耕地是1畝多地，由于人均占有資源過少，農(nóng)民進了城，然后把土地轉(zhuǎn)移出去，也會帶來農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和現(xiàn)代要素的調(diào)整，對農(nóng)村發(fā)展的意義也是至關(guān)重要的。所以，我們看到，雖然我們的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了50%以上的水平，但是很多人叫城鎮(zhèn)化，而不叫城市化，這就是因為質(zhì)量不高，這是一個突出問題。

  第二，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)體系不斷完善。

  我們有17539個縣級鎮(zhèn)，在國外都是城市，我們最大的鎮(zhèn)的人口已經(jīng)接近了百萬，等于中國有2萬多個城市。為什么不叫城市化叫城鎮(zhèn)化呢？因為考慮到中國的國情，只能叫城鎮(zhèn)化不要叫城市化。我們有14個400萬人口的城市，100萬以上人口的城市達到127個，這在世界上是罕見的，這也是中國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的非常重要的載體。

  中國的城鎮(zhèn)化面臨比較大的問題，我們講城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高。不僅僅有2億的農(nóng)民工，還有7000萬的城鎮(zhèn)流動人口。我們城鎮(zhèn)化的問題已經(jīng)從原來的城鄉(xiāng)關(guān)系，就是城市和農(nóng)村關(guān)系演變成了三類人口的關(guān)系：城鎮(zhèn)人口、本地人口和外來人口的關(guān)系。這個關(guān)系是多層次的，不僅僅是外來農(nóng)村人口，還有外來城鎮(zhèn)人口，我們現(xiàn)在要解決的問題不僅僅是2億農(nóng)民工，還有7000萬的城鎮(zhèn)流動人口，他們現(xiàn)在都沒有享受到他們所在就業(yè)城鎮(zhèn)的基本公共服務。

  現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工社保繳納率非常低，平均社保繳納水平是19%。很多人覺得城鎮(zhèn)化是不是成本很高，城鎮(zhèn)化最基礎的成本就是社保繳納化的問題，但是各地方政府為了降低成本，實際上對企業(yè)繳納成本的問題也沒有進行監(jiān)督，導致無論是企業(yè)，還是農(nóng)民自身繳納社保的水平比較低，也影響了他們享受基本公共服務的待遇。

  從戶口方面、從社保繳納的問題、從地域性差異等方面舉例子，現(xiàn)在為什么外來人口成為突出的問題。我們國家特別是最近15—20年，城鎮(zhèn)間的水平差距也越來越大，形成了等級化的城鎮(zhèn)化體制。導致了大量的公共資源和要素積在了大的城市，使得大量的人口向沿海地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)流動，比如北京、上海、廣東、珠三角地區(qū)。這么多外來人口要去享受基本公共服務，城市財政面臨著多大壓力，這個挑戰(zhàn)難度在加大。

  二、新型城鎮(zhèn)化的重點。新型城鎮(zhèn)化的重點這次在研究過程中也被提出，作為個人來理解，重點是兩個方面：

  一是如何實現(xiàn)從數(shù)量型增長向質(zhì)量型提升轉(zhuǎn)變。我們在每年1個多百分點的提高基礎上，怎么擴大農(nóng)民工的基本公共服務。二是如何從粗放型的擴張向集約型的轉(zhuǎn)變，如何解決城市發(fā)展模式的調(diào)整。

  這兩個問題都直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。所謂的數(shù)量型增長向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變就是怎么樣來打破二元結(jié)構(gòu)的格局。現(xiàn)在國家已經(jīng)明確規(guī)定要放開外來人口的限制，但是現(xiàn)在我們研究發(fā)現(xiàn)問題出現(xiàn)了變化，就是現(xiàn)在農(nóng)民的轉(zhuǎn)戶狀況的欲望不是特別強烈，什么原因呢？就是大量的城近郊的農(nóng)民由于房地產(chǎn)購地的價格已經(jīng)遠遠超出了他的預期，這種情況也是一個比較普遍的現(xiàn)象。所以，在城鎮(zhèn)化進程中如何來解決我們積累的二元矛盾，已經(jīng)跟過去發(fā)生了很大的區(qū)別。農(nóng)民轉(zhuǎn)戶愿望比較強烈。如果我們可以把戶口涵蓋公共福利的標準，中國城市之間戶口能對調(diào)，現(xiàn)在北京只能和上海對調(diào)，其他城市像濟南、長沙的戶口調(diào)到北京去都做不到。反過來，濰坊的戶口能不能調(diào)到濟南也是個問題。所以，利益格局越來越固化，使我們的改革面臨的挑戰(zhàn)越來越大。

  現(xiàn)在，很多地方提出了異地高考問題，基于戶籍的問題導致了很多人的反對，因為本地的適齡高考子女能達到100%入學，這也是我們戶改的難點。我們跟官員、企業(yè)家討論戶改，他們的思想都很解放，都認為應該戶改。但我說如果把他們的戶籍改到北京來呢？他們說別到北京來，到別的地方去吧，因為他們不愿意農(nóng)民來跟他們共享福利待遇。

  我們國家的城鎮(zhèn)化不是富人的城鎮(zhèn)化，而是窮人的城鎮(zhèn)化，是我們的農(nóng)民工要進城，去跟城鎮(zhèn)的居民享受共同的福利待遇，跟我們生活在同一個屋檐下，跟我們同享一杯羹?？墒?，我們在濰坊、北京、上海的居民，享受到如此高的生活服務水平，誰希望這些農(nóng)民更我們共同來享受這些公共服務，來共乘電梯？在北京解決農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶必須是多少年的勞模我才能給你轉(zhuǎn)戶口，這個問題特別特別突出。所以，在這種情況下，我們?nèi)绾蝸韺崿F(xiàn)我們的城鎮(zhèn)化進程，面臨著利益結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)，而這個利益結(jié)構(gòu)使原來的所謂的城鄉(xiāng)的簡單二元結(jié)構(gòu)關(guān)系演變到區(qū)域的關(guān)系，東西部城市的省會比東部的城市的公共服務水平要差，所以，這種水平的差距是我們的改革難度越來越大。

  那么，在這種情況下，我們?nèi)绾瓮七M城鎮(zhèn)化改革的進程，很多專家提出是不是全部放開戶籍制度。我說比如北京，一下子放開800萬人口全落戶，那就出問題了，北京市長也不會干，北京市現(xiàn)在的戶籍居民所享受的公共服務水平已經(jīng)達到了發(fā)達國家。可是要增加800萬的外來人口，一下子就降到了中等國家的水平，不僅僅是公共福利大幅度的攤薄。所以，在這種情況下，中央提出了穩(wěn)步推進戶籍改革、穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化改革。

  比如現(xiàn)在有3300萬所謂的舉家遷徙的農(nóng)民工，他們在城市里面都已經(jīng)是小商小販，有的是包工頭、有的是企業(yè)家了，能不能把他們一次性解決，至少可以迅速納入城鎮(zhèn)化進程。簡單說，他們踏入城鎮(zhèn)化進程，至少能夠擺脫房產(chǎn)限購的情景，對房地產(chǎn)也會是大大的拉動。

  第二，對一些重點地區(qū)城市的分類落戶條件。我們也考慮到是不是把居民證制度進一步推廣，實行全國的統(tǒng)一居民證制度，通過這個來逐步解決落戶。

  第三，解決基本的公共服務問題。

  最近社會上經(jīng)常傳言城鎮(zhèn)化推動40萬億的投資，實際上中央并沒有這40萬億投資的動作。后來我研究戶改轉(zhuǎn)變了400萬人口，戶改每人的成本是10萬，政府拿1/3，企業(yè)拿1/3，農(nóng)民拿1/3，這10萬是十年逐步來解決，平均每年一萬。很多記者肯定誤解了，如果10萬，城鎮(zhèn)4億人口，就是40萬億，但是實際上這10萬，政府只拿1/3。所以，整個農(nóng)民工在完善繳納的同時，逐步把農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民的公共服務水平通過一段時間拉平，當然通過10年、20年的努力把城鎮(zhèn)公共服務均等化，戶改戶籍的阻礙也沒有任何意義了。這是我說的第一點，人口的城鎮(zhèn)化就是從數(shù)量型增長像質(zhì)量型增長轉(zhuǎn)變。

  二是要解決城鎮(zhèn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，我的感受比較深。我們自己提出了綠色生態(tài)等一系列的問題，但是從去年到今年我參加了無數(shù)的國際會，見到了無數(shù)國外政府的官員首腦等等，他們最關(guān)心的中國城鎮(zhèn)化問題，他們不是認為中國城鎮(zhèn)化是好事，而是認為對世界是一個威脅和災難。中國的城鎮(zhèn)化是7.1億人口的城鎮(zhèn)化，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)改變了世界的經(jīng)濟格局，面臨著資源消耗和資源競爭，而這個世界不是資源過渡富裕的世界，而是資源稀缺的世界。所以，從能源上都要跟其他國家進行競爭。所以，中國要是達到城鎮(zhèn)化，美國人就要崩潰了。中國如果走粗放型的發(fā)展道路，按照現(xiàn)在的模式走，我們不僅僅要增加能源消耗，還要增加炭排放，那么全球都跟著遭殃。所以，克強總理講要走可持續(xù)化的發(fā)展道路，實際上就是說我們不會走那種發(fā)展道路。對于我們來講，城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式必須要從粗放的發(fā)展模式向集約的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

  首先講城鎮(zhèn)土地利用粗放。我們的城鎮(zhèn)人均人口占有建筑面積才130平方米，可是現(xiàn)在據(jù)我們統(tǒng)計，占地面積不僅沒減少，而是在加大。我們現(xiàn)在公布的數(shù)字是140平方米，這會導致城市攤大餅式的擴張，會導致的后果就是基礎設施利用會加大。北京，原來說地鐵修500公里就夠了，現(xiàn)在修了700平方公里，還在擴張面積，還要增加到1200公里。

  我們講整個城市生態(tài)水不能喝，原因是管道不行了，要把這幾百平方公里的管道全部供進去，那政府得需要多大的投入。

  二是我們服務業(yè)發(fā)展受到了嚴重的限制。我們做了一個調(diào)查，上海的服務業(yè)達到80%，廣東的佛山不低于50%。我們的濰坊也不例外，濰坊的服務業(yè)發(fā)展比重在30%多。可是世界上城市化率發(fā)展到50%以后，應該伴隨的現(xiàn)象是服務業(yè)高速增長，它帶未來的經(jīng)濟增長都要占主要指標，服務業(yè)的比重應該是工業(yè)比重的2—3倍，我們東部地區(qū)，長三角、東三角環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)化率都達到60%了，但是服務業(yè)比重都低，這就導致了我們未來的經(jīng)濟受到了極大的影響。如果我們還有3億、4億、5億人都要按照工業(yè)的模式來發(fā)展就業(yè)，什么樣的模式才能把這些人容納下，我們提出新型工業(yè)化的道路，這個概念是什么呢？意味著我們要發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)高附加價值的產(chǎn)業(yè)。但是如果學過一點經(jīng)濟學的人都知道，高附加價值的產(chǎn)業(yè)一定要有高技術(shù)投入和高資本投入，最后的結(jié)果就是替代勞動力。在新型工業(yè)化過程中，我們吸納的勞動力會越來越少，那么我們拿什么來轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口呢？如果服務業(yè)發(fā)展沒有及時進行調(diào)整。那么，我們必須就走回傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式，最后的結(jié)果是，保持生態(tài)可持續(xù)的發(fā)展道路是不可能實現(xiàn)的。

  三是走的這種發(fā)展模式。參照的發(fā)達國家的發(fā)展水平，我們要使城市建設得非常漂亮，中國12年城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)果接納了更多的人口，可以使我們的城市跟發(fā)達國家相媲美，但是我們這樣的城市，還能接受農(nóng)民進來嗎？當我們看到高樓大廈，看到大面積的生態(tài)公園，看到很好的房地產(chǎn)小區(qū)，看到雙向幾車道的大馬路、廣場。那么，這種城市哪有農(nóng)民的容身之地？從世界城鎮(zhèn)化國際上的規(guī)律里看，它的特點是城鎮(zhèn)化是伴隨著貧民窟發(fā)展起來的?？墒?，我們面臨著這么多低收入人口，他們進城會住在什么地方呢？會住在中心城市、中心廣場附近嗎？他們一定會找到適合他們收入、適合他們就業(yè)和適合他們的文化素質(zhì)相應的小區(qū)。我們在城市規(guī)劃中、在城市的發(fā)展建設中，我們給他提供了這樣的生存空間嗎？我們在討論“城市病”的時候，很多人把交通擁堵、環(huán)境惡化、房價告急作為中國城市病。我說這是富人們的城市病，所有人在提出城市病的時候都說是貧困人口的問題，可是我們的所謂城市病都是針對富人的城市病。就這種發(fā)展模式，我們怎么可能來完成中央提出的城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標呢？

  第四，我們發(fā)展模式過度依賴土地出讓，導致了城鎮(zhèn)問題的日益突出。我們最近研究提供各種金融模式擔保模式、債務模式等等，地方也絞盡腦汁通過金融支持來解決城鎮(zhèn)發(fā)展問題?？墒窃谌珖?，這類問題已經(jīng)很突出了，中央政府一系列政策希望我們降低對土地出讓的依賴，可是現(xiàn)在的發(fā)展模式是所有的還款都是依靠土地的抵押和出讓，因為工業(yè)的招商引資一定是低成本的，零地價甚至是負地價的投資來解決財政吃飯的問題。面對同樣低的地價，你得靠政府財政來補償，財政肯定沒有錢，所以就一定要依靠土地出讓來給錢，甚至來解決城市的基礎設施和改善居民的福利問題。

  一方面，新的房地產(chǎn)開發(fā)要出讓土地，我們?yōu)榱颂岣叻孔淤|(zhì)量的改善，那么這個城市就不得不攤大餅式的擴張，獲得更多的來源，我們不得不去整理農(nóng)村的土地，獲得城市發(fā)展的資金來源，繼續(xù)使得城市攤大餅式的擴張。這種債務的負擔和這種發(fā)展模式，我們什么時候能遏制住呢？這是中央政府非常擔憂的問題，但是對于很多地方政府并沒有認識到，我們這種對土地的絕對依賴的發(fā)展模式似乎已經(jīng)成了一種不可逆的模式。所以，如果不解決這些事情，我們怎么來實現(xiàn)生態(tài)的文明？

  最后，生態(tài)文明到底是什么？生態(tài)城市到底是什么？很多地方政府官員認為，生態(tài)就是看得見的綠色、看得見的水。在國際上公認的生態(tài)城市就是城市資源的高效利用、高度集約和人口密度的高度提高，只有這樣，出行才能以步代車，而不是以車代步；只有這樣，才能在有限的空間內(nèi)使我們所有的要素都能得到最集約的配置。我們可能還沒有認識到。所以，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，更多的關(guān)心的是這種發(fā)展模式不解決的話，怎么能容納更多的城鎮(zhèn)人口問題。希望大家來思考這個問題，就是說我們是在用一種什么樣的發(fā)展模式。