限制開發(fā)地區(qū)內(nèi)公共租賃住房的選址特點(diǎn)及土地供應(yīng)方案的研究

??昌原大學(xué)建筑學(xué)部 徐攸錫  

??1.引言

??自從 1960 年代韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)揚(yáng)帆起航以后，隨著人口的劇增，國(guó)家政府開始重視住宅供應(yīng)的問題 ; 特別是住宅的不足以及住宅的投機(jī)性導(dǎo)致了住宅市場(chǎng)的不安定。于是調(diào)控住宅供給，保障住宅市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展成了住宅政策的主要課題。

??尤其是難以擁有自我住房的低收入階層的居住問題逐漸嚴(yán)重，鑒于擴(kuò)大租賃住宅的建設(shè)和供給來穩(wěn)定國(guó)民的居住生活，韓國(guó)政府于 1984 年 12 月 31 日制定了 16 項(xiàng)條款的租賃住宅建設(shè)促進(jìn)法 ; 為促進(jìn)國(guó)民租賃住宅事業(yè)的有效發(fā)展從而保障低收入階層的居住穩(wěn)定和提高國(guó)民居住水平，2003 年 12 月 31 日又制定了關(guān)于國(guó)民租賃住宅建設(shè)等的特別措施法。該特別措施法的核心內(nèi)容是關(guān)于在開發(fā)限制區(qū)域內(nèi)設(shè)定開發(fā)預(yù)備區(qū)域，考慮到該區(qū)域是否能容納下租賃住宅，建設(shè)交通部部長(zhǎng)特意將開發(fā)限制區(qū)域設(shè)定為開發(fā)預(yù)備區(qū)域。

??2009 年 3 月 20 日，該特別措施法更名為關(guān)于家庭樂園住宅建設(shè)等的特別法，2013 年 7月 16 日又改為關(guān)于公共住宅建設(shè)等的特別法，2015 年 12 月 29 日再次更名為關(guān)于公共住宅特別法和民間租賃住宅的特別法 ; 開發(fā)限制區(qū)域解除了，但關(guān)于設(shè)定住宅區(qū)域的特別措施法依然不變。

??解除了開發(fā)限制區(qū)域，企業(yè)型租賃住宅制度于 2018 年 1 月 16 日修訂為關(guān)于民間租賃住宅的特別法，與企業(yè)型租賃住宅相關(guān)的規(guī)定全部被刪除，同時(shí)又新設(shè)定了公共支援民間租賃住宅的規(guī)定 ; 從此，在開發(fā)限制區(qū)域建筑的民間租賃住宅產(chǎn)業(yè)更改為由公共住宅特別法中的公共住宅產(chǎn)業(yè)主來施工。

??2004 年國(guó)民租賃住宅建設(shè)特別措施法實(shí)行并允許在開發(fā)限制區(qū)域內(nèi)建筑租賃住宅。本論文旨在以此間建筑的國(guó)民租賃住宅為主要研究對(duì)象，并對(duì)其廣域的立地特性和臨近生活圈的立地特性及居住滿意度作分析調(diào)查，提出改善國(guó)民租賃住宅立地環(huán)境的土地供給方法和改善居住環(huán)境的方案。

??2.居住立地、居住環(huán)境要素及我國(guó)土地供應(yīng)體系

??居住立地可以分為現(xiàn)有居住地開發(fā)、開發(fā)限制區(qū)域和宅地開發(fā)區(qū)三大類。根據(jù)國(guó)土交通部的公共住宅業(yè)務(wù)處理指南 ( 第 12 條的 3，第 1 項(xiàng)的第 1 號(hào) )，確立公共住宅區(qū)域的土地使用計(jì)劃時(shí)，首先要考慮大眾交通的路線，要與臨近地區(qū)用地的功能和密度相連接，盡量保持

??近距離上班和減少利用交通工具次數(shù)等條件?，F(xiàn)已引進(jìn)這樣的壓縮型城市理念，并在努力建設(shè)最新型的城市空間構(gòu)造。即確立土地利用計(jì)劃時(shí)，首先要考慮利用大眾交通和盡量徒步上班是本論文所研究的公共租賃住宅的重點(diǎn)事項(xiàng)。根據(jù)對(duì)高陽(yáng)市國(guó)民租賃住宅入住者進(jìn)行的居住滿意度調(diào)查研究結(jié)果 (???,2012) 表明，建筑國(guó)民租賃住宅時(shí)，贊成選址在租金便宜的住宅宅地先于立地和交通便利性的占 27.3%，贊成建筑在臨近地區(qū)市中心和交通便利地先于租金的占 20.8%; 總之，租金很重要，但立地也是不容忽視的。

??就居住立地的特性和居住滿意度調(diào)查研究的先行諸多論文里將居住立地要素分為交通和接近性 ( 與主要設(shè)施間的距離 )，居住環(huán)境要素分為小區(qū)內(nèi)空間和臨近地區(qū)生活設(shè)施。居住立地要素中的交通又可細(xì)分為大眾交通 ( 公共汽車站、路線數(shù)、出租汽車站 ) 和使用便利性( 與單位間的距離、利用交通便利性的滿意度); 接近性可分為與教育設(shè)施( 小學(xué)) 間的距離、與公共福祉設(shè)施( 市政府、公安局、衛(wèi)生所、郵局、圖書館、體育中心、醫(yī)院等) 間的距離、與主要商業(yè)設(shè)施( 大型超市、市場(chǎng)、商店 ) 間的距離。居住環(huán)境要素按有關(guān)規(guī)定分兩種情況， 首先是小區(qū)內(nèi)的空間，與居住立地有關(guān)聯(lián)的只有附屬及福祉設(shè)施 ( 少兒游樂場(chǎng)、老年人活動(dòng)中心、居民公共設(shè)施、保育設(shè)施、圖書館、幼兒園、小區(qū)內(nèi)的臨近地區(qū)生活設(shè)施等 ); 其次是小區(qū)外的空間可細(xì)分為臨近生活設(shè)施 ( 大型超市 ( 便利店 / 商店 )、食品店 ( 水果蔬菜、熟食店、肉店、糧店 )、飯店 ( 食堂、小吃店等 )、醫(yī)院、藥店、浴池、理發(fā)美容室、文具店、洗衣店、咖啡店等。這些設(shè)施都以步行距離 400 米以內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)。

??另外，我國(guó)住宅和土地方面的政策歷來都是立足于新自由主義、供給優(yōu)先主義、新開發(fā)主義，并且積極推動(dòng)緩和管制、建設(shè)新城區(qū)、供給大量住宅以及促進(jìn)住宅銷售的發(fā)展。住宅供給與土地供給體系密切相關(guān)，公共土地的合理使用和供給體系的構(gòu)筑對(duì)穩(wěn)定住宅市場(chǎng)相當(dāng)重要。無論國(guó)家主導(dǎo)的土地供給政策還是管制為主的土地供給政策都難以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)期提供必要的土地，為低收入階層或社會(huì)弱者提供的公共宅地與現(xiàn)政府主導(dǎo)的大規(guī)模公營(yíng)開發(fā)方式也完全不同，于是有必要探索可體現(xiàn)住宅市場(chǎng)自由化的多種形式的宅地供給方案；其方案中之一就是利用已試行的開發(fā)限制區(qū)域的土地供給政策。

??著手改善有關(guān)開發(fā)限制區(qū)域的制度是在國(guó)民政府開啟的 1998 年，解除開發(fā)限制區(qū)域后， 在公共租賃公寓的土地供給方式促進(jìn)了國(guó)民租賃住宅產(chǎn)業(yè)有效發(fā)展的同時(shí)，也謀求提高低收入階層的居住安定和居住水平。于是 2003 年 12 月 31 日國(guó)民政府制定了關(guān)于國(guó)民租賃住宅建設(shè)等的特別措施法。該制度也沿用至今。

??在公共方面上，2005 年土地賃貸附住宅分讓方式得以提案，即保留土地所有權(quán)，只對(duì)住宅銷售的方式。該制度實(shí)施以后，因國(guó)民的喜好度過低，2016 年 8 月被徹底廢除。2018 年4 月參與政府在發(fā)布社會(huì)租賃住宅供給計(jì)劃的同時(shí)又重新啟用了先前實(shí)行的賃貸附住宅銷售方式。比如說，以LH 擁有的土地租賃給協(xié)同組合等社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體 10~14 年的方式來試運(yùn)行， 在開發(fā)商提供的用地上建筑租賃住宅，租賃期間贏生產(chǎn)業(yè)效益，租賃期滿后由 LH 買入建筑物從而使該租賃產(chǎn)業(yè)延續(xù)下去。

??在公共方面，盡管租賃住宅供給是穩(wěn)定低收入階層居住的最佳方案，龐大的財(cái)政負(fù)擔(dān)與維持管理上的問題等諸多原因依舊存在，因此，利用民間私人提供租賃住宅的方案也一直在探索之中。但是，民間私人提供租賃住宅總是帶有追求盈利的屬性，事實(shí)上也難以保障租賃住宅供給的穩(wěn)定發(fā)展。民間私人租賃住宅的租期短至只有 5 年 ~10 年，之后大部分都被分別銷售出去。所以，持續(xù)擴(kuò)充租賃住宅的庫(kù)存是有限的。

??因此，不僅公共租賃住宅而且民間租賃住宅都需要永久租賃或者長(zhǎng)期租賃 (30 年以上 ) 的方式，同時(shí)也有必要對(duì)建筑租賃住宅的生產(chǎn)資料即土地供給方式重新研討一下。

??3.開發(fā)限制區(qū)域內(nèi)國(guó)民租賃住宅的立地特性與土地供應(yīng)方案

??在國(guó)民租賃住宅的立地方面，已經(jīng)有不少先行研究關(guān)于改善臨近地區(qū)生活設(shè)施、大眾交通、與單位間的距離、教育環(huán)境等重要性的論文。尤其是每個(gè)地區(qū)的特性中有關(guān)國(guó)民租賃住宅的居住滿意度的研究論文里，還有如下的研究結(jié)果: 對(duì)臨近地區(qū)生活設(shè)施的滿意度最低， 其中相對(duì)首都圈，非首都圈對(duì)臨近地區(qū)生活設(shè)施的滿意度特別低。

??對(duì) 5 個(gè)國(guó)民租賃公寓的設(shè)施現(xiàn)狀和外部臨近地區(qū)生活設(shè)施現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果顯示 : 實(shí)例調(diào)查對(duì)象如樓層在 15 層左右，容積率為 150% 以下的國(guó)民租賃住宅其容積率和建蔽率等開發(fā)密度比民間銷售的公寓低 ; 反之公共租賃住宅居住環(huán)境的居住密度則極為良好。這表明在解除開發(fā)限制區(qū)域的居住環(huán)境內(nèi)，中產(chǎn)以上階層為主的普通銷售住宅其價(jià)值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市低收入階層的國(guó)民租賃住宅。

??因此，開發(fā)限制區(qū)域內(nèi)的國(guó)民租賃住宅和市中心民間銷售公寓的土地交換 (trade off) 方式?jīng)Q定宅地供給方式，對(duì)此有必要研討一下。關(guān)于市中心地區(qū)居住的調(diào)查結(jié)果如下 : 國(guó)民租賃住宅居民的滿意度偏高，相反市中心的宅地供給較難；開發(fā)限制區(qū)域內(nèi)建筑的國(guó)民租賃公寓雖然立地的條件相當(dāng)不利，但在低樓層、容積率和建蔽率等居住密度方面，公共租賃住宅的居住環(huán)境相比銷售公寓卻極為良好。其原因在于可以提供給不用近距離上班的高收入或者中產(chǎn)階層的退休者以及城市里的低收入階層必要的宅地。

??另外，還可以利用市中心的小規(guī)模宅地提供各種形式的租賃住宅，這樣不僅可以解決民間租賃住宅租期短的最大缺點(diǎn)還可使其與原居住地的供給合并為一。綜上所述，從社會(huì)合并的角度來看，該制度是公共租賃住宅居民的最佳可選。

??4.結(jié)論

??本論文旨在以開發(fā)限制區(qū)域內(nèi)建筑的國(guó)民租賃住宅為主要研究對(duì)象，就廣域的立地現(xiàn)狀和臨近地區(qū)生活圈為主的立地特性以及居住滿意度進(jìn)行調(diào)查分析，進(jìn)而了解國(guó)民租賃住宅的立地與居住環(huán)境的特性并研討其立地的確立是否可行。同時(shí)提出改善國(guó)民租賃住宅立地環(huán)境的土地供應(yīng)方案。

??本論文的研究結(jié)果總結(jié)如下 :

??首先，對(duì)國(guó)民租賃住宅立地居住滿意度的調(diào)查結(jié)果是離市中心越近，利用居住環(huán)境及周邊臨近地區(qū)生活設(shè)施就越便利。解除了城市邊緣的開發(fā)限制區(qū)域后，在此宅地上建筑的國(guó)民租賃住宅不如立地于市中心的業(yè)余生活和臨近地區(qū)生活利用度高 ; 無論距離有多遠(yuǎn)，城市邊緣和市中心的國(guó)民租賃住宅大部分都要使用機(jī)動(dòng)車輛，所以，費(fèi)用或居住環(huán)境上，市中心都要比城市邊緣便利得多。

??國(guó)民租賃住宅的住戶過于喜好市中心地區(qū)的居住，但市中心的宅地價(jià)格昂貴又難以供給， 在開發(fā)限制區(qū)域建立起來的國(guó)民租賃住宅立地條件，反而在低樓層、容積率、建蔽率等居住密度上，公共租賃住宅的居住環(huán)境比起銷售公寓要良好得多。因此，開發(fā)限制區(qū)域內(nèi)的國(guó)民租賃住宅和市中心民間銷售公寓的土地交換 (trade off) 方式制約著宅地供給方式，這才是本論文必須要研討的課題。

??開發(fā)限制區(qū)域內(nèi)，自然環(huán)境良好，居住密度較低，這都是那些不需要近距離上班的高收入或中產(chǎn)階層的退休者們必不可少的環(huán)境。相反低收入階層離不開步行，居住在市中心也是其必不可缺的宅地 ; 因此，同時(shí)滿足兩個(gè)階層的住宅供給是開發(fā)限制區(qū)域的最大優(yōu)點(diǎn)。特別是這種方式利用市中心的小規(guī)模宅地提供多種形式的租賃住宅，還解決了長(zhǎng)期以來民間租賃住宅的最大缺點(diǎn)租期短的問題，尤其是將民間租賃住宅與原居住地合并后，開發(fā)限制區(qū)域被視為公共租賃住宅居民在社會(huì)性合并的理念上最可取的制度。