城鄉(xiāng)融合背景下新村民融進鄉(xiāng)村的“愿鄉(xiāng)”探索與實踐

??【編者按】現(xiàn)實變化真快。以前是進城難，現(xiàn)在是下鄉(xiāng)難。真是“三十年河東，三十年河西”?。‰S著一線城市逆城市化現(xiàn)象的抬頭，還有鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署實施所引發(fā)的新思潮，“數(shù)字鄉(xiāng)民”概念正在成為2022年的社會輿論熱詞，而關于如何打造未來村，怎樣做才能成為新村民，更是萬眾矚目，讓人滿懷憧憬。每個人心里都裝著一個“田園牧歌”夢，這也是中國人特有的文化情愫。當下，所以會出現(xiàn)新上山下鄉(xiāng)潮的現(xiàn)象和趨勢，一個重要原因，就是當年那批懷揣“進則天下”的人老了，年紀大了，如今又想“退而天下”了。以前的城與鄉(xiāng)，隔著兩道墻，一座城墻，一道寨墻。但人才與財富的流動卻是自由的。所以，“進”才可以天下，“退”亦可以田園。現(xiàn)在的城與鄉(xiāng)之間早已沒有了那兩堵墻。然而，進退卻都不容易了。且進退的物理空間正變得模糊，似乎進退皆可天下。問題是，理想與現(xiàn)實之間的“那個天下”距離我們又太遠了。如何拉近現(xiàn)實的自己，與內(nèi)心的那個“心愿之鄉(xiāng)”的距離呢？這也是愿鄉(xiāng)團隊正在探索和實踐的事情。

??——鄉(xiāng)劍

??城市與鄉(xiāng)村兩個實體自誕生之刻發(fā)展到現(xiàn)在，中國的城鎮(zhèn)化率早已超過60%，特別是二十世紀50年代戶籍制度的形成與推行。戶籍制度作為中國社會一項基本的制度安排，不僅是人口登記和戶籍管理的依據(jù)，也是資源配置與利益分配的工具。

??我們逐漸認識到“城鄉(xiāng)二元結(jié)構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”這一問題，而戶籍制度正是幾十年來強化城鄉(xiāng)二元結(jié)構的媒介機制。由此，我們正在探索一套打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構，實現(xiàn)農(nóng)村村集體組織成員相關資格權益獲得的機制與實施的技術工具的實踐探索。

??我們的新村民融村行動的探索與踐行，是在中國戶籍制度發(fā)展歷程的基礎上，結(jié)合城鄉(xiāng)二元結(jié)構現(xiàn)狀，借鑒國外戶籍制度后，其中尤其是2018年中央一號文件中對“資格權”的首次提出而正式開始的。

??一、先概說一下，中國戶籍制度的發(fā)展歷程

??中國的戶籍制度形成于春秋，定型于秦漢，它將戶口、土地、賦稅等要素緊密地聯(lián)系在了一起，之后一直為歷代王朝所沿用，至今已有三千年左右。

??在民國時期，隨著現(xiàn)代工業(yè)文明的興起，城鄉(xiāng)開始出現(xiàn)嚴重的差別：城市人經(jīng)營工商業(yè)，條件較優(yōu)越，享受著更多的現(xiàn)代文明; 鄉(xiāng)村人經(jīng)營農(nóng)業(yè)，生活較艱苦，保留了更多的傳統(tǒng)文明; 于是，城鄉(xiāng)二元社會就不可避免地生成了。

??上世紀50年代，中國政府實施了一系列關于戶籍登記的條例、法案、規(guī)定，尤其是1958年以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。

??同時，也是第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。

??上世紀50年代后期戶籍制度的形成，主要是以防止農(nóng)村勞動力的大規(guī)模流動和保障城市基本生活品和最低社會福利的供給為基本出發(fā)點的。

??所以，戶籍制度作為一種“社會屏蔽”制度應運而生，既是人口流動控制和社會管理的基本制度，也由于二元戶口劃分和遷移限制而變成一種近附性制度，因而成為城鄉(xiāng)社會福利分配與分割的工具。

??由此附著在戶口背后的，是城鄉(xiāng)差別的政治、經(jīng)濟、文化利益，包括勞動、人事、工資、物價、教育、衛(wèi)生、社會福利等諸多具體的利益差別。

??這種差別在60年代后有所緩解，特別是戶籍制度改革正在逐步融化城鄉(xiāng)二元結(jié)構這塊堅冰。

??由此可見，通過“戶籍”及其附帶的“資格”“分配”等手段是能夠解決中國城鄉(xiāng)二元問題，并以此來構建一種全新的模式的。

??二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構是如何發(fā)展的？

??1、民國時期

??城市人經(jīng)營工商業(yè)，條件較優(yōu)越，享受更多的現(xiàn)代文明; 鄉(xiāng)村人經(jīng)營農(nóng)業(yè)，生活較艱苦， 保留更多的傳統(tǒng)文明。

??城鄉(xiāng)二元結(jié)構產(chǎn)生

??2、1951年

??《城市戶口 管理暫行條例》

??新中國戶籍制度開端

??3、1953年—1957年

??從《關于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》到《關于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，農(nóng)民進城由“勸阻”演變?yōu)椤爸浦埂薄?/p>

??明文規(guī)定的公民“居住和遷徙的自由”被剝奪。

??4、1955年

??國務院出臺《關于城鄉(xiāng)劃分標準的規(guī)定》，實行城鄉(xiāng)戶口劃分。

??城鄉(xiāng)二元分治制度已初具雛形。

??5、1958年—1961年

??《中華人民共和國戶口登記條例》運用于三年自然災害。

??產(chǎn)生中國城鄉(xiāng)二元戶籍分治的法律依據(jù)

??6、1977年

??國務院批轉(zhuǎn)《公安部關于處理戶口遷徙的規(guī)定》，首次提出嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

??城鄉(xiāng)分割的“二元”模式得以最終確立。

??7、1984年

??國務院出臺《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》。

??農(nóng)村勞動力向城市流動逐漸具有“合法的 外衣”。

??8、1992年

??公安部發(fā)出通知，決定在城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，實行當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。

??人口大規(guī)模空間流動、遷徙的大潮，正在醞釀中。

??9、1993年

??全面放開糧油市場，取消糧票。

??為人口大規(guī)模流動松綁的前奏。

??10、1994年

??取消以商品糧為標準，劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構”。

??建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口，三種管理形式為基礎的人口登記管理制度。

??11、2013年

??至 2013 年，已有 14 個省區(qū)市探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，18 個省區(qū)市和新疆建設兵團建立了居住證制度；

??重慶、四川成都、江蘇蘇州等地實行本地人戶口自由遷移政策，廣東全省和上海市建立積分落戶制度，2010—2012 年三年中全國“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2 505 萬人。

??12、至今

??目前持農(nóng)業(yè)戶籍的人，近 2 /3 表示不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍，因為擁有農(nóng)村戶口就可以保留農(nóng)村的土地和宅基地。

??農(nóng)民工不愿意以承包地和宅基地的“雙放棄”來換取城鎮(zhèn)戶籍，80% 以上的農(nóng)民工希望保留承包地，三分之二的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)。

??針對這一現(xiàn)狀，在大力推行戶籍制度改革的同時，對城市人口進入農(nóng)村提供相關渠道、方式也是必要的。

??小 結(jié)

??通過戶籍制度歷程分析，足以見得戶籍制度正是幾十年來強化城鄉(xiāng)二元結(jié)構的媒介機制。而在改革開放之后，為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求，關于城鄉(xiāng)戶口的限制逐步放松。

??從歷史視角審視中國城鄉(xiāng)二元戶籍分治制度，它的出臺有深刻的歷史背景，是建國初期優(yōu)先發(fā)展城市重工業(yè)戰(zhàn)略不可避免的選擇。為了在短期內(nèi)建立完善的工業(yè)體系，必須實行城市工業(yè)和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的不平等交換。

??然而時至今日，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理制度已被公認為中國城市化和現(xiàn)代化的最大障礙，由此，改革戶籍制度也成了 2013 年時中國政法四項重點工作之一。

??但從城鄉(xiāng)戶籍一體化改革過程看，仍舉步維艱，除了改革開放后向城市發(fā)展傾斜的宏觀戰(zhàn)略導致城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟差距不斷擴大、城鄉(xiāng)公共資源供給嚴重不平衡外，隱藏在戶籍制度后面的城市居民與農(nóng)村居民之間的利益對立，也是不容忽視的。

??因為任何社會制度，都是一定物質(zhì)利益關系的外在表現(xiàn)，戶籍制度也不例外。

??可見，改革開放后，雖然國家對戶籍管理制度幾經(jīng)重大修改，但時至今日，國家通過城鄉(xiāng)戶籍分治控制人口自由流動的“核”，依然存在。

??那么，城鄉(xiāng)二元結(jié)構這座墻是否可以在有效有序的前提下，被逐步打破，并通過一種制度或模式來實現(xiàn)相關資源要素流通呢？這恰是我們圍繞村民相關權益進行模式探索的意義所在。

??三、宅基地“資格權”的提出

??2018年中央一號文件提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。“資格權”是宅基地改革在中央文件中首次提出，是借鑒農(nóng)村承包地“三權分置”辦法。

??所謂宅基地資格權，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的，從集體經(jīng)濟組織那里申請使用宅基地的權利，且可以在集體成員之間流動流轉(zhuǎn)；

??宅基地使用權是特定權利主體，通過適當?shù)牧鬓D(zhuǎn)渠道獲得的一定期限內(nèi)占用宅基地的權利。（ 中國社會科學院政治學研究所助理研究員 陳明 如是說）

??隨著城市化的快速推進，現(xiàn)行宅基地制度存在的問題日益突出。每年有大量農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地，人口大量遷移，在農(nóng)村就出現(xiàn)大量農(nóng)房、宅基地常年閑置。

??武漢市做了一個調(diào)查，到2016年底，全市1902個行政村，農(nóng)村房屋73萬套，其中長期空閑的農(nóng)房占到了15.8%。

??中央農(nóng)村工作領導小組辦公室原主任韓俊說：“前不久，我去河南調(diào)研，一個216戶的村莊，常年閑置的農(nóng)房和宅基地有46戶。大量的農(nóng)房和宅基地閑置，任其破敗是一個很大的浪費，利用起來就是一筆很大的財富”。

??值得注意的是，城里人到農(nóng)村買宅基地這個口子不能開，按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能破，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建設別墅大院、私人會館等。

??那么，為什么要設置資格權和使用權呢？我們認為：其目的可能就是為了讓農(nóng)村的要素能夠依法依規(guī)地對價市場，并通過資源對價市場來對接鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

??在2018年年初提出的這一制度，無疑給我們在戶籍交易制度上的探索注入了一針強心劑。

??我們正在嘗試一種與之相呼應的踐行模式，并把重心放在了，與村集體分配權掛鉤并享有宅基地申請使用權的相關內(nèi)容上，并一直通過探索踐行，使之逐步更加完善。

??四、農(nóng)村資格權和相關權益獲得的初探

??新村民融入行動的精簡版操作流程，一共分六個步驟：

??第一步 

??村社內(nèi)部資源需求的整理：包括土地、房屋、需求人員、發(fā)展方向等方面。

??第二步

??村社面向公眾，通過相應渠道，發(fā)布相應需求。

??第三步

??想融村人員向村社發(fā)出申請，并提出證明，包括居住、學歷、年齡、行業(yè)、社會貢獻等方面。

??第四步

??村社針對申請人情況，對該申請人能夠成為本村村民并享有相關權利，召開村民大會。超過三分之二以上的村民同意，即可以成為本村新村民。

??第五步

??申請人向村社，或縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關職能部門，繳納一定數(shù)量的費用來獲得權力。村社來進行相關手續(xù)辦理。

??第六步

??成為村集體組織成員，并獲得相應權利。若放棄村集體組織成員資格，村社可退還少于前期繳納費用的金額作為補償。

??五、愿鄉(xiāng)新村民融村行動的意義

??《人民日報》提出了這樣一個概念：“鄉(xiāng)村，讓城市更向往”，這無疑是對“城市，讓生活更美好”論調(diào)的提升。

??今天，有九萬個左右的鄉(xiāng)村，像青杠樹村那樣發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游。當時由于城市化進程加快，人口急劇增加，為了緩解都市生活的壓力，人們渴望到農(nóng)村享受暫時的悠閑與寧靜。

??而一項人口戶籍合理流動的制度確實能夠緩解城市巨大的壓力，特別是老齡化問題。讓城市中有素養(yǎng)的老人回到鄉(xiāng)村，發(fā)揮余熱、修身養(yǎng)性，無疑是城市與鄉(xiāng)村的共贏方式之一。

??同時，對于忙碌的現(xiàn)代人來說，特別是中國的70、80年代，他們在鄉(xiāng)村中成長在城市中生活，這也是“回歸鄉(xiāng)土”情懷的滿足。

??中國的鄉(xiāng)村在現(xiàn)階段，真正需要的到底是什么？

??在各種新上山下鄉(xiāng)的熱潮之后，中國的鄉(xiāng)村又將何去何從？這場類似于十九世紀初美國淘金熱的運動，到底對鄉(xiāng)村是好事還是傷害？同時，利用國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的行動方案，如何建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度和人才加入鄉(xiāng)村制度？

??如此等等，這些內(nèi)容都是我們一直在思考的問題。

??運用這項制度，向鄉(xiāng)村引進德才兼?zhèn)涞男锣l(xiāng)賢是可以做到的。這也符合鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢，并且對鄉(xiāng)村有著一定情懷的人，特別是臨退休的學者、企業(yè)家、教師等人，可以通過這樣的制度進入鄉(xiāng)村，享有權利并奉獻余熱。中國的鄉(xiāng)村需要他們，進入鄉(xiāng)村也需要這樣的制度。

??我們認為：現(xiàn)在的城鄉(xiāng)發(fā)展應該走一條相互交融、城鄉(xiāng)一體化的道路。如此，才能促進要素在城鄉(xiāng)之間的相互流動，促進城鄉(xiāng)形成“聯(lián)合體”與“共生體”，推動城與鄉(xiāng)的發(fā)展產(chǎn)生融合與共享的一體化機制。而這也是我們思考農(nóng)村資格權益的原因之一。

??我們的新村民融村行動，其最大的社會意義在于：在某個特定區(qū)域和某種程度上，打破了城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構“核”的屏障。

??就個人而言，戶籍制度的最大弊端是“歧視”，這種歧視并非根據(jù)個人能力，而是根據(jù)先天的戶口性質(zhì)，造成公民的等級差別。戶籍像一道無形的“墻”，決定著不同的身份，包括職業(yè)分割與工資差異、養(yǎng)老、職業(yè)和醫(yī)療保險、住房等諸多方面。

??新村民融村行動背后的相關資格權益的獲得機制，及所形成的模式，作為農(nóng)村人口進入城市戶口的補充，不光有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構，更為城市人口進入鄉(xiāng)村提供了可靠路徑。