范鐘銘：城市規(guī)劃前瞻與舊城改造  

主持人：感謝王鋒博士，下面有請中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院深圳分院常務(wù)副院長范鐘銘范院長上臺分享《城市規(guī)劃與舊城改造》。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院深圳分院常務(wù)副院長 范鐘銘

　　范鐘銘：尊敬的馮會長，耿會長，早上好，尊敬的各位來賓，今天非常有幸和大家一起分享深圳的一些情況，那么我一想把這個城市規(guī)劃，涉及的有關(guān)城市更新有關(guān)的東西跟大家做個交流，這么說吧，城市發(fā)展進(jìn)入到更新改造的年代的時候，相關(guān)的城市規(guī)劃的制度建設(shè)，相應(yīng)的理念都發(fā)生重大變化的前提下，我們城市規(guī)劃，城市更新如何有序的，穩(wěn)步的推進(jìn)，這是非常重要的話題，所以選擇這個作為城市，有關(guān)城市更新規(guī)劃的思考。
　　我想在講之前，還是看一下我們國內(nèi)的一些基本的城市發(fā)展理念的變化，我們說我們十二五以來，我們國家提出了非常重要的發(fā)展理念，或者我們稱為一種工業(yè)文明走向生態(tài)文明的理念，這種情況下，基于我們社會發(fā)展的基本背景來提出的，昨天上午也有好多專家談到了新常態(tài)，以及新常態(tài)下的新型城鎮(zhèn)化，我們走向平穩(wěn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時候，經(jīng)濟(jì)在調(diào)整，我們?nèi)丝诘脑鲩L速度也是發(fā)生了變化，從以往的1.5％，城市化水平的增長率下降到大概在0.6％到0.8％之間，這是伴隨著經(jīng)濟(jì)的下行而做的，我們也感覺到城市建設(shè)從增長期走上調(diào)整期之后，城市的問題也非常明顯，特別是我們經(jīng)常說的大城市病，環(huán)境問題，交通問題，正在制約著城市發(fā)展的時候，怎么樣優(yōu)化城市的水平，以及保證我們城市各項事業(yè)能夠順利進(jìn)行。第三個在城市發(fā)展階段當(dāng)中，城市的動力機(jī)制也發(fā)生了變化，這個動力機(jī)制從過去的初級要素走向了人文，文化，生態(tài)的建設(shè)，從這個角度來說，我們在新的時期上，城市規(guī)劃和發(fā)展的理念都在進(jìn)行一次重新的調(diào)整，所以我們說的在15年的時候，中央城市工作會議新形勢下新型城鎮(zhèn)化的特點之下，我們提出了兩個要求，一個是城市以文明為中心，堅持集約發(fā)展的道路，這是非常重要的發(fā)展理念，以過去生產(chǎn)為主，走向以人為本的理念。第二方面，城市建設(shè)也提出了框定總量，限定容量，盤活存量，做優(yōu)增量，提高質(zhì)量，五量的建設(shè)。我們看到上海的規(guī)劃是做一個零增長的規(guī)劃，基本上還是維持原來的水平，都是在存量上求得它的品質(zhì)，求得它的發(fā)展，這是一個基本的背景。
　　深圳實際上在十一五期間城市建設(shè)怎么樣能夠繼續(xù)的發(fā)展探索了這樣一個模式，這個模式我想對我們各個城市都有所啟發(fā)，第一個認(rèn)為城市增量的控制勢必會導(dǎo)致非常明顯的存量地價會上升。緊接著我們說隨著我們總體運營成本的上升以后，其實我們的產(chǎn)業(yè)在置換，或者產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)移，優(yōu)質(zhì)的留下來，粗放的就被淘汰了。我們用地機(jī)構(gòu)的調(diào)整，我們剛才王鋒主任也談到了，大量的工業(yè)用地，可能隨著價格機(jī)制的變化和轉(zhuǎn)移出去，用力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這個干什么，要保證高端性的產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，來改變我們的人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整，人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整來優(yōu)化我們的社區(qū)的城市更新的改造的規(guī)劃，保證我們生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，連成了一個基本的城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的線路圖，這個到最后就是我們新型城鎮(zhèn)化環(huán)境的質(zhì)量，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，都是在這樣一個推進(jìn)下來促進(jìn)城市的發(fā)展。所以當(dāng)時在十一五期間，城市轉(zhuǎn)型基本的思路就基于這樣一個實施的路徑來對我們深圳市的城市更新改造制定了線路圖。那么就可以理解，隨著這樣一種轉(zhuǎn)型思路發(fā)展的推進(jìn)，實際上我們規(guī)劃的，新增用地逐年是在下降的，但是我們的改造用地是越來越多，這樣保證城市建設(shè)投資量不變，但是用地結(jié)構(gòu)是在調(diào)整，那么規(guī)劃的時候，除了要考慮我們增加部分以外，還要考慮減量部分和存量部分和改造部分的規(guī)劃的要求。
　　那么根據(jù)這樣的理念的話，十二五期間的城市規(guī)劃的各項工作的推進(jìn)，都基本上圍繞著相應(yīng)的制度的支撐體系，那么這里面可以這么說，深圳是04年非常重要的，到08年的時候完成了探索的過程，這里面城市更新的實施，非常重要的基礎(chǔ)就是要提供一些土地制度的保證，另外到09年的時候，正式出臺了城市更新辦法，到了16年的時候，整體的城市更新的一個制度體系已經(jīng)形成了。我們可以分析一下，它們有四個層面的工作要做，第一個層面的工作就是法規(guī)層面，剛才談到了，城市更新必須保證進(jìn)行相應(yīng)的制度，在立法上面進(jìn)行調(diào)整，怎么鼓勵城市更新能夠迅速有序的推進(jìn)，我們要促進(jìn)城市更新的一些相關(guān)的政策制度，那么這是第二個層面，第三個層面非常重要的，城市規(guī)劃工作者需要考慮的，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面，包括用地性質(zhì)，相關(guān)的容積率，相關(guān)的配套設(shè)施。第四個層面到最后管理層面能夠得到保證，使得我們深圳市的城市更新有一套區(qū)別于以往的增量建設(shè)用地當(dāng)中的政策體系。
　　相當(dāng)?shù)奈覀円部吹搅?，就我們原來?guī)劃，一般情況下都有城市總體規(guī)劃和法律組成，兩個法定性的規(guī)劃和基本層面的規(guī)劃，一個就是全域的專項規(guī)劃跟我們城市規(guī)劃，主體規(guī)劃對接，那么另外有個城市更新單元專項規(guī)劃與法律層面對接，使得規(guī)劃的體系納入到總的規(guī)劃體系當(dāng)中去，相應(yīng)的城市規(guī)劃的內(nèi)容也進(jìn)入日常的城市規(guī)劃管理當(dāng)中來。那么相應(yīng)的來說，這里面非常重要的方面，有這四個層面作為支撐，推動城市更新，城市更新過程當(dāng)中，引入了用地的審批機(jī)制，以及城市更新的機(jī)制，另外把我們專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行對接。最后一個非常重要的工作，實施的，近期來做的，我們需要產(chǎn)品的環(huán)評，安評和交評，不僅納入整體的規(guī)劃體系當(dāng)中去，也納入到整個規(guī)劃體系當(dāng)中去，技術(shù)支撐在這個框架當(dāng)中就得以體現(xiàn)。那么我想，到這個為止的話，這張圖大概反映了深圳市16年已批已建的城市更新的分布圖，這個分布圖當(dāng)中我們計算了一下，用地大概是48平方公里，相應(yīng)的對城市更新三大類分類也明確講了，建設(shè)過程當(dāng)中，實施率特別高，這里面還有很多探索工作，到現(xiàn)在為止，剛剛完成28％的速度，這樣的話我想先把我們當(dāng)前深圳市的城市更新的情況和大家做個交流，這是十一五以來基本的深圳的態(tài)勢。
　　下面我想以三個方面和大家交流，第一個怎么規(guī)劃，第二個引導(dǎo)下大家規(guī)劃，第三個講下我們怎么做的。我們的城市規(guī)劃較好的知道了我們城市的建設(shè)和發(fā)展，這個不多說了，但是到我們開始做這輪規(guī)劃的時候，我們第一點想到的是把各個區(qū)域的十三五規(guī)劃拿來學(xué)習(xí)，把它拼貼在一張全市的圖上去，這是各個區(qū)的十三五規(guī)劃的重點和地方的軸向關(guān)系，放在一起非常亂，不能看到哪個方向是一個城市的發(fā)展方向，它可能是一個區(qū)的，但是不能代替整體的深圳市的發(fā)展方向。我們也發(fā)現(xiàn)了另外一個現(xiàn)象，這個現(xiàn)象特別有意思，有些地區(qū)還有量的規(guī)劃，比如說南山，十三五規(guī)劃的時候，非常明確，就要再造一個大南山，建筑總量從1個億增加到1.8個億，羅湖說盡管我是舊區(qū)，但是我是重點，大概有四分之一要拆掉，然后又要建一個新羅湖，整個過程都在特區(qū)內(nèi)進(jìn)行，相關(guān)的其他地區(qū)的發(fā)展速度沒一個好快，人口集聚到一定程度的時候，城市的交通環(huán)境問題成為了所有人要解決的事，你按照這個來建設(shè)，問題就會越來越多，相應(yīng)的其他地區(qū)的發(fā)展可能還比不上你們。所以我們回到規(guī)劃層面來看，整個規(guī)劃今后的走向到底怎么走，我們需要分析，一個分析就是在這個區(qū)域聚集大量的人口，而其他地區(qū)都是邊緣的關(guān)系。第二種情況要建多中心的城區(qū)，這個是由政府來推進(jìn)的，包括前段時間的外圍建立的多中心，我們選擇了非常重要的概念，強(qiáng)中心和集合城市發(fā)展區(qū)域概念，這個圖紙就體現(xiàn)出來了，這是我們當(dāng)時所選擇的一個基本的規(guī)劃。
　　那么回到剛才說的，到你分析一個城市的時候，你非常明顯的感覺到，非常重要的特征，就是說它的流動不會因為你這個城市的變化而變化，不可能在一個地區(qū)發(fā)生，所以我們就回溯到70年代的時候，非常重要的一面，整個灣區(qū)的發(fā)展成為空間視角，來做產(chǎn)業(yè)的布局，人口的分布，以及居住的安排。這里面有個基本特征，就是所謂的70公里的基本的定義，也就是說在3小時來回的都市區(qū)內(nèi)可以組織非常強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實體，這個經(jīng)濟(jì)實力是緊密合作分工的，我們可以看到整個東京灣這四個圈層都按照中心區(qū)，工業(yè)地帶，創(chuàng)新區(qū)，還有副中心地區(qū)，以及會員在70公里以外，整個空間的架構(gòu)，實際上它已經(jīng)脫離了東京市的范圍，深圳也到了這樣一個階段，我覺得東京灣是可以學(xué)習(xí)的。我們對16年的住房調(diào)查來看，深圳市的房價漲得最高，全國第一位，我們做了一個統(tǒng)計，大概是這樣的情況，深圳的交易量，其實還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于會州和東莞，他們是深圳的6倍以上，但是價格是漲得最快的，你到底在會州和東莞買房的人是誰，我們發(fā)現(xiàn)70％都是在深圳工作的人，也驗證一個事實，人口在區(qū)域的分布，他的變化可能會到其他地區(qū)去，但是他們整體的這個空間是一個單元，在這個單元里面來進(jìn)行勞動和生活的安排，所以我們這輪規(guī)劃不能停留在深圳市范圍，必須考慮到都市區(qū)的變化，形成一定的聯(lián)系，這是我們非常重要的基本的理念。
　　這張圖大概就反映了這個大灣區(qū)的城市群的發(fā)展的基本要求，所以我們也可以看到在這個里面，有三個都市區(qū)，這構(gòu)成了我們今后可能粵港澳灣區(qū)的空間框架，整個要素的流動就靠著四個圈層的功能安排來進(jìn)行功能布局，引導(dǎo)城市空間進(jìn)行調(diào)整。那么這是我們深圳的情況，那么大概就是30公里一個圈層，50公里一個圈層，今后可能還有2000萬人口的積納量，沿著這個都市的發(fā)展來進(jìn)行空間的發(fā)展。還有一個問題，我們深圳區(qū)到底是怎么做的，白天晚上到底是什么情況，實際上這兩張圖也反映了一個情況，我們可以看到，白天，大部分人口還是集中在特區(qū)內(nèi)，基本是這樣的，當(dāng)然也有白天也非常多，但是到晚上的時候，感覺到晚上也是這樣的狀態(tài)，外圍地區(qū)非常明顯，都有一些居住的安排，就比白天有人多的地方，兩個疊加起來以后，特區(qū)內(nèi)人口在增加，但是特區(qū)外人口在極限的增長，這對我們未來人口布局的時候，可以采取多中心的城市來強(qiáng)化，我們多中心對城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，這是分布的情況來看現(xiàn)實人口的流動。
　　因此我們說有必要進(jìn)行一個新的結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這個結(jié)構(gòu)的調(diào)整還是考慮的區(qū)域的要求，那么形成了這么一張圖，非常關(guān)鍵，了解我們城市區(qū)域更新的范圍。我們一級的地區(qū)，就是原特區(qū)的360度的都區(qū)會，高密度地區(qū)是無可爭議的現(xiàn)實，另外我們在原特區(qū)外規(guī)劃了三個地區(qū)，一個是空港地區(qū)，中部地區(qū)，東部地區(qū)，深圳是目前城市政府主要的力量，一個中心戰(zhàn)點，我們來做這樣一個空間優(yōu)化的過程，這個圖紙對我們以后城市的存量規(guī)劃和中心改造是非常重要的結(jié)構(gòu)分析的圖紙。下面怎么樣對這樣的圖紙在我們整體的城市更新當(dāng)中發(fā)揮作用，這是我們下一步要探討的事，整個機(jī)遇，從中心結(jié)構(gòu)的調(diào)整提出了22個更新片區(qū)，到2030年實現(xiàn)對22個更新片區(qū)的調(diào)整，這是里面的重要片區(qū)和有潛力片區(qū)劃的，更新總體規(guī)模85平方公里，拆除重建類更新用地供應(yīng)規(guī)模至少達(dá)到35平方公里，這是一個圖紙。在第二個方面，我們也對一些重要的空間地區(qū)，在優(yōu)化多中心空間地區(qū)，提出了一個整備地區(qū)，就是政府要首先介入對土地的回購，增收的過程，這也是非常重要的圖紙，50平方公里，政府希望納入到我們土地儲備非常重要的一個空間區(qū)域。
　　另外就是說我們對城市更新的區(qū)域確定以后，注意的工作，怎么引導(dǎo)它的開發(fā)強(qiáng)度的建設(shè)，所以就要在規(guī)劃當(dāng)中，根據(jù)優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，分了五個區(qū)域，我們就可以查下它的密度強(qiáng)度，我可以迅速得到你在哪一個區(qū)域，容積率是多少，你開發(fā)強(qiáng)度都和它的功能相對應(yīng)，這是一個指導(dǎo)圖紙，另外我們做了一個細(xì)分，同一個區(qū)域下，商業(yè)，工業(yè)，功能還有稍稍的差異，又做了一個細(xì)分。另外更新單元當(dāng)中，劃分片區(qū)以后，實際非常重要的就是劃定它主要的功能地區(qū)，我們對更新可能劃定了四個集中區(qū)，一個是都市核心區(qū)，一個是綜合服務(wù)區(qū)，一個是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，一個是生態(tài)保護(hù)區(qū)。我們改造，有的是拆除類的，有的是綜合并舉類的，還有生態(tài)控制類的。
　　最后就是說對各個區(qū)域，也提出了相關(guān)的城市更新的計劃的統(tǒng)籌規(guī)模表，作為引導(dǎo)各個區(qū)在落實十三五規(guī)劃的時候，它的容量和區(qū)位選擇，這是一張非常重要的圖紙，另外就是剛才談到的工業(yè)區(qū)塊的事，有些地方的工業(yè)要確保他的工業(yè)改造不變，就是工改工，可能混合其他的商業(yè)單元，那么也做出了相應(yīng)的規(guī)定，到這個階段的時候，我們非常清晰統(tǒng)籌整體規(guī)劃的結(jié)構(gòu)優(yōu)化到后來我們推動各項城市的主體指引，最后一個非常重要的，城市統(tǒng)籌更新以后，怎么建立綜合的管控原則。我們認(rèn)為單元規(guī)劃是一個協(xié)作規(guī)劃，政策當(dāng)中怎么保證我們的城市更新是建立在原有的合法的土地的基地上，保證利益是非常公平的，又做了相應(yīng)的規(guī)定和貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，這是市場共同認(rèn)可的這樣的機(jī)制，企業(yè)的投資回報率和政府落實公共政策方面的一些需求，那么也做了一個相應(yīng)的規(guī)定，最后就每個地區(qū)的城市更新大概分了三個階段，第一個階段可能有個調(diào)查產(chǎn)業(yè)評估，第二個提供個方案，跟利益主體進(jìn)行協(xié)商，最后制定一個單元，相應(yīng)的賠償，聯(lián)系都統(tǒng)籌到這個規(guī)劃當(dāng)中去，這三個階段當(dāng)中，幾乎是從總體的城市更新中要做的事，這里面我想，我們一般的企業(yè)是在做這一步，這一部分都沒有考慮關(guān)系，有若干個城市單元，我在比較大的范圍里面展開規(guī)劃，通過這個發(fā)展規(guī)劃第一片區(qū)的，第二片區(qū)，第三片區(qū)的單元統(tǒng)籌，更新單元就做這幾方面的事，這些方面是必須要完成的更新單元的規(guī)劃，都基于發(fā)展單元的統(tǒng)籌來明確這個規(guī)定的內(nèi)容，所以整個就是說我們在做更新單元的時候，必須要建立在非常明確的發(fā)展單元的基礎(chǔ)上，這是政府做的，這個是企業(yè)做的，那么完成這些事，這大概是我們工作的基本框架在里面。這個稍稍過一下，這是已經(jīng)完成的一個地區(qū)，華為片區(qū)，這么大的一個片區(qū)有非常多的更新單元在里面，組成了一個基本的發(fā)展單元，這個發(fā)展單元規(guī)劃做完以后，更新單元按照主體形式來確定，這個工作只有這樣才能拿到整體協(xié)調(diào)的城市，大概是這樣一個情況。
　　然后再進(jìn)行相關(guān)的專項匯報的工作，包括功能，道路交通，配套設(shè)施等等等等，規(guī)劃在做，分別哪個單元提出更新單元的要求，那么這是我們做的結(jié)合圖紙的對更新單元的把控。下面就不展開講了，就把結(jié)構(gòu)講一下，實際上整個更新單元也建議不同的更新單元的改造方式是什么樣一個建議。然后也做了一個模擬，你要使它的投資效益有個回報，規(guī)劃階段要有一個拆建比，以及開發(fā)商投資的比例，使得這個項目能夠運營成功，這也是一個非常重要的工作。然后提出政府在這個大的片區(qū)當(dāng)中，有三個地區(qū)是我們要來操刀的，來完善的，另外就還包括一些道路交通，包括優(yōu)化的道路交通的內(nèi)容，這個不細(xì)講。主要的公共設(shè)施的分布，然后各個單位基本的全一輪的制度，重點地區(qū)。
　　最后我想說的是什么呢？更新規(guī)劃的工作非常重要的情況就是對土地的再挖掘，價值的現(xiàn)發(fā)現(xiàn)，那么這項工作使得我們在深圳盡管缺乏土地，但是一再會發(fā)現(xiàn)，這個工作是我們的城市更新的動力，另外一方面，我們的協(xié)調(diào)，產(chǎn)權(quán)利益人關(guān)系是規(guī)劃當(dāng)中非常重要的基礎(chǔ)，跟以往的增量匯報不一樣，規(guī)劃方都有參與過程，達(dá)成共識，這是非常重要的。所以我們說，我們在規(guī)劃的過程當(dāng)中，一方面要注重整體的城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程，同時也要反映個體實業(yè)在這個過程當(dāng)中的收益，這些方面是以往我們增量規(guī)劃所沒有的，這個規(guī)劃當(dāng)中，規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，可能是勢在必行，我們希望在座的各位能夠有進(jìn)一步的實現(xiàn)我們在下一個城市更新繁榮接替當(dāng)中推動我們的改造，我就講到這兒，謝謝大家。