一. 歐洲大型公共租賃住區(qū)的歷史與現(xiàn)狀
歐洲是公共租賃住房建設(shè)的發(fā)源地。自20 世紀初英國、荷蘭等國率先通過政府資助的方式建設(shè)非盈利性的公共租賃住房以來，其數(shù)量需求在其后的數(shù)十年中達到了高峰。二戰(zhàn)中大量舊有房屋的破損、戰(zhàn)后隨之而來嬰兒潮造成的人口大量增長，以及部分東歐南歐國家持續(xù)不斷的城市化進程，都是造成當時席卷歐洲各國的嚴重城市住房短缺問題的重要原因。因此，在各大城市尤其是工業(yè)密集的大城市郊區(qū)地帶，由政府主導(dǎo)或給予補貼，快速開展大規(guī)模的公共租賃住區(qū)建設(shè)就成為了解決城市住房問題的重要有效途徑。
絕大多數(shù)大型住區(qū)的建設(shè)在本質(zhì)上都是國際現(xiàn)代建筑協(xié)會(CIAM)和柯布西耶等人關(guān)于現(xiàn)代(工業(yè)時代)居住模式的直接體現(xiàn)。在特定的地理區(qū)域，大量多層和高層樓宇可以使用相同的設(shè)計圖紙以工業(yè)化裝配預(yù)制構(gòu)件的方式快速建成，并在適當?shù)牡胤讲贾霉蚕淼拇竺娣e綠化空間和商店、學(xué)校、聚會場所等服務(wù)設(shè)施，從而在空間營造上最直觀地體現(xiàn)愉快、寬敞、綠色、明亮的居住理念和社會資源的公平分配。正如美國著名建筑大師Philip Johnson 所述：“……在這一撥建設(shè)大潮中，……(現(xiàn)代主義)建筑從本質(zhì)上被作為社會改革的工具，大量廉價的預(yù)制組裝型的現(xiàn)代住宅使得烏托邦中的人間天堂正在實現(xiàn)。”
相對而言，在英國、法國、瑞典、荷蘭等西歐福利國家，公共租賃住區(qū)的建設(shè)高峰在1930~1960 年代，其時生活在這種大型“預(yù)制住區(qū)”的人口比例曾高達城市總?cè)丝诘?0% 以上，在住房市場上占有重要的份額。而在中歐和東歐等前社會主義國家中(不包括前蘇聯(lián))，大型公共租賃住區(qū)的建設(shè)高峰普遍比西歐北歐國家晚10~20 年，但建設(shè)量更大，容納的人口更多。時至今日，其容納的人口總數(shù)約有3400 萬，約占城市人口比例的40%，在許多大城市則容納了超過一半的人口。
然而自1980 年代以來，正是這些曾經(jīng)在規(guī)劃設(shè)計上飽受贊譽的大型住區(qū)普遍經(jīng)歷了激烈的變化。相當數(shù)量的大型公共租賃住區(qū)都已被視為歐洲城市中最衰敗的部分，逐步淪為典型的“貧民區(qū)”，集中居住著大量低收入人口、失業(yè)人口和少數(shù)族裔家庭，陷入了居住環(huán)境和社會經(jīng)濟的雙重衰敗。盡管最近20 年以來政府和社區(qū)一直采取種種措施管理和復(fù)興這些社區(qū)，但時至今日，這些社區(qū)仍然是罪案高發(fā)地帶，各種經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境問題仍層出不窮，被主流社會所排斥。由于這些住區(qū)數(shù)量龐大，在當下和未來若干年后的歐洲住房市場中都占據(jù)重要的份額，其發(fā)展取向?qū)绊憯?shù)以百萬計的人口，這些大型住區(qū)在當前歐洲各國城市發(fā)展和相關(guān)政策受到了越來越多的關(guān)注。
二. 既往研究成果與當前進展
在歐洲，學(xué)術(shù)界對大型公共租賃住區(qū)各種問題的關(guān)注始于1980 年代。Dunleavy，Prak，Priemus，Power 和Van Kempen 等[4-8] 社會地理學(xué)者率先將研究目光焦點從過去的“舊城”地區(qū)轉(zhuǎn)向大型公共租賃住區(qū)等二戰(zhàn)以后新建成的“城市地區(qū)”；隨后，公共政策分析、公共經(jīng)濟和社區(qū)管理學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者也從多角度多視野發(fā)起了對“大型衰敗社區(qū)”的實證研究。依托歐洲學(xué)術(shù)界長期以來開放、自由、注重現(xiàn)實討論的研究傳統(tǒng)，這種自下而上的研究在1990 年代后半期達到了高峰[9-18]?，F(xiàn)有研究成果主要以公共租賃住區(qū)建設(shè)較早的西歐北歐國家為研究對象，揭示了其發(fā)展中的一系列普遍問題。主要包括：
● 早年較低劣的建設(shè)水準導(dǎo)致的物質(zhì)性衰敗，以及公共區(qū)域糟糕的環(huán)境衛(wèi)生狀況；
● 低收入住戶的高度聚集；
● 在住房市場中低下的競爭力；
● 較高或不斷升高的失業(yè)人口比例；
● 隨處可見的“反社會行為”(anti-social behaviour)、酗酒、吸毒和其他犯罪行為；
● 種族隔閡、住戶間鄰里關(guān)系的緊張、社區(qū)凝聚力的消退；
● 教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和社區(qū)管理水準的惡化；
……
在學(xué)術(shù)界自發(fā)開展研究的基礎(chǔ)上，官方機構(gòu)的介入標志著這一領(lǐng)域的研究工作被提到新的高度，也意味著研究范疇更為全面綜合。RESTATE 項目的啟動則成為了這一轉(zhuǎn)變的里程碑。RESTATE 項目全稱是“Restructuring Large Housing Estates in European Cities: Good Practices and New Visions for Sustainable Neighbourhoods and Cities”(歐洲城市大型居住區(qū)更新：可持續(xù)社區(qū)與城市發(fā)展的實踐與未來展望)。該項目自2002 年起由歐盟第五研究框架項目資助，屬于“能源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展”項目的第四議案：“明天的城市與文化遺產(chǎn)”。首期研究持續(xù)3 年(2002~2005)，其主要研究對象是“曾經(jīng)的夢想家園，今日的貧民區(qū)”，具體的工作定義為“集中于一個單獨的地理區(qū)域、由政府主導(dǎo)規(guī)劃或受到地方財政支持建設(shè)、至少包含2000 套住宅、以公共租賃住房為主、建于20 世紀后半葉的住區(qū)”。
RESTATE 項目采取多學(xué)科綜合比較的研究方法，旨在以歷史和現(xiàn)實的視角全面地審視歐洲各國戰(zhàn)后以公共租賃住房為主的大型住區(qū)發(fā)展，客觀地總結(jié)這些住區(qū)長期以來在物質(zhì)環(huán)境、經(jīng)濟狀況、人口構(gòu)成、服務(wù)設(shè)施、社區(qū)凝聚力和公共安全等方面的特征及發(fā)展軌跡，發(fā)掘影響其“可持續(xù)、健康”發(fā)展的各種問題及影響因素，并對力圖解決居住區(qū)衰敗等問題的方針政策和具體措施進行評估。研究的另一目的是希望充分體現(xiàn)大型住區(qū)存在問題的復(fù)雜性，期望在政策制定者、住房管理實踐部門和研究學(xué)者之間相互交流研究經(jīng)驗和解決方案。
RESTATE 項目的具體研究目的包括：
● 回顧大型居住區(qū)幾十年來的社會和經(jīng)濟發(fā)展變化，揭示大型居住區(qū)發(fā)展中存在的問題，分析其影響因素；
● 分析影響居住區(qū)更新政策成敗的各種社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境因素；
● 探討各種政策的經(jīng)驗和教訓(xùn)在各國之間轉(zhuǎn)移的可能性，以及不同地區(qū)在社區(qū)管理等方面合作的可能性；
● 基于不同的政策措施假設(shè)，展開大型居住區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展的情景分析；
● 為政策制定者和研究者建立一個數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫包含各種大型居住區(qū)更新政策的實質(zhì)、成功原因與失敗根源；
● 探討如何在全歐洲的層面制定相關(guān)政策以更有效解決大型公共租賃住區(qū)存在的各種問題。
RESTATE 項目鼓勵研究者、利益相關(guān)者和終端使用者(政策制定者、政治家、房地產(chǎn)經(jīng)營者)之間的廣泛合作和參與。RESTATE 項目總共在10 個歐洲國家的15 個城市選取了29 個大型居住區(qū)作為案例研究點(表1，圖1)。針對每個案例點，研究內(nèi)容包括：
● 該居住區(qū)的基本信息：區(qū)位特征、發(fā)展歷史、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟狀況、社會問題、物質(zhì)環(huán)境及存在的其他問題等；
● 分析該居住區(qū)曾經(jīng)采取的各項更新政策的實質(zhì)與目的，特別是這些政策是如何隨時間發(fā)展而演化的，產(chǎn)生了哪些效果，未來發(fā)展將如何；
● 探討影響社區(qū)更新政策成敗的因素。
RESTATE 項目的第一階段研究成果，主要分為4 個系列。系列1 和2 回顧了各個國家大型公共租賃住區(qū)的發(fā)展歷程，并總結(jié)其存在的問題；系列3 分析了針對這類住區(qū)的各種問題而采取的政策與實踐，總結(jié)影響其成敗的關(guān)鍵因素；系列4 則是探討了社區(qū)居民對于其住區(qū)近期發(fā)展的意見，從使用者的角度來看如何促進大型公共租賃住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，出版了一系列的學(xué)術(shù)文章和書籍，其中最全面的著作為《Restructuring Large Housing Estates in Europe》，2005 年由Policy Press 出版。該著作基于RESTATE 項目研究成果，在案例研究的基礎(chǔ)上，集中探討了哪些政策或?qū)嵺`措施將會更好地促進大型住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。由于該項目選擇的29 個案例研究點涵蓋了多樣化的人口構(gòu)成、社會經(jīng)濟、文化和政治背景，因此，該項目的研究成果有效地避免了結(jié)論的偏頗，較之前的研究結(jié)論有著更好的普遍適用性，對該類住區(qū)“可持續(xù)發(fā)展”的路徑給予了更為詳細的指導(dǎo)。
其中極為重要的結(jié)論是對之前部分研究成果的質(zhì)疑。在既往相當數(shù)量的研究文獻中，對這類住區(qū)抱以悲觀的態(tài)度，認為在新的歷史條件下，其物質(zhì)性衰敗和社會經(jīng)濟問題都將越發(fā)嚴重，對相關(guān)的更新改造政策的作用也加以否定[9,12,20-22]。值得注意的是，這部分研究大多基于西歐國家的現(xiàn)實情況，尤其是針對公共租賃住房實行了較為激進的市場化的英國。RESTATE 項目由于涵蓋面廣泛，有效地扭轉(zhuǎn)了這一研究視野上的偏頗，對歐洲各國為數(shù)眾多的形態(tài)、區(qū)位、歷史、人口均存在差異的住區(qū)的發(fā)展軌跡的“差異化”給予了重點的關(guān)注和詳盡的闡釋。
三. 新的研究焦點：多樣化與差異化
對大型公共租賃住區(qū)發(fā)展的“多樣化”與“差異化”的關(guān)注是RESTATE 項目第二階段的核心內(nèi)容。在第二階段的主要成果著作《Mass Housing in Europe》(2009 年P(guān)algrave Macmillan 出版) 中，“differentiation”被放置在了開篇詞的位置[23]。研究發(fā)現(xiàn)，在全歐洲范圍內(nèi)對大型公共租賃住區(qū)的否定看法可能過于片面。事實上，在很多國家和城市特別是部分中歐和東歐國家，相當數(shù)量的大型公共租賃住區(qū)仍然很受歡迎，沒有什么大的問題，也并不需要特殊政策的關(guān)注。而部分案例住區(qū)在某段時間可能存在某方面顯著的問題，但通過一系列政策措施，或者更小范圍的具體舉措，這些問題可能已經(jīng)得到解決，并且在某些情況下，這些住區(qū)已大大得到改善。當然，也有一些住區(qū)像英國案例一樣被各種問題長期困擾，但原因也并不一致：其中一部分是由于這些問題受到了持續(xù)性的忽視，另一部分是由于嘗試改善這些地區(qū)的努力并不成功所致?？偠灾?，由于住區(qū)發(fā)展的多樣化和差異化，對待這些大型社區(qū)應(yīng)該抱以更審慎的態(tài)度。
RESTATE 項目第二階段的研究目標可歸納為如下6個方面：
● 在戰(zhàn)后興建的大型公共租賃住區(qū)中，對比相對“成功”和“失敗”的案例，主要的決定要素是哪些？哪方面的問題集中出現(xiàn)在哪些特定的城市？哪些問題與特定的要素相關(guān)？
● 在不同的案例中，針對大型公共租賃住區(qū)發(fā)展(建設(shè)、維護與更新等)的相關(guān)政策是基于何種核心理念？主要的政策目標何在？具體的舉措如何相互結(jié)合？
● 在不同的案例中，住區(qū)發(fā)展的決策者和參與者都是哪些？自上而下(top-down)或自下而上(bottom-up)的決策機制是如何的？其中的優(yōu)點和缺點是哪些？這些機制是如何隨著時間推移而變化的？
● 在大型公共租賃住區(qū)的發(fā)展中，主要的獲益者和受損者是誰？
● 在不同的案例中，類似的政策有時被視為“成功”的，有時被視為“失敗”的，其原因何在？
● 在未來的發(fā)展中，大型公共租賃住區(qū)和城市將起到怎樣的互動關(guān)系？
基于對29 個案例社區(qū)的詳細調(diào)查，這一階段的研究主要從關(guān)注“ 人”和“環(huán)境”兩個層面來進行橫向?qū)Ρ?。第一個層面的工作包括三部分的內(nèi)容：1)住戶對現(xiàn)有居住環(huán)境的滿意度；2)住戶對住區(qū)更新發(fā)展趨勢的滿意度；3)社會混合度的度量。其中前兩個部分主要基于對住戶的問卷調(diào)查和訪談，第三個部分的分析則來源于大量可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。圖2，3 展示了橫向?qū)Ρ妊芯康牟糠殖晒?/p>
而在“環(huán)境”的層面，一個重要的內(nèi)容是居民對公共空間的態(tài)度，包括了其設(shè)計、建造和維護管理的狀況；另一個內(nèi)容是關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施的使用，并延伸討論到其對社區(qū)凝聚力(social cohesion)的影響。廣泛調(diào)查的結(jié)果充分地描述了當前歐洲大型公共租賃住區(qū)發(fā)展的多樣化圖景。概括來講，盡管這些住區(qū)的物質(zhì)環(huán)境特征大抵相似，但在西歐和北歐國家、中歐和東歐國家，以及南歐國家，大型公共租賃住區(qū)的建設(shè)和發(fā)展軌跡均不盡相同。由于中歐、東歐及南歐國家的建設(shè)年代相對較晚，客觀上獲得了建設(shè)和管理經(jīng)驗的有益積累，且外部社會經(jīng)濟條件也不盡相同，因此在諸多方面的發(fā)展均在不同程度表現(xiàn)得較為成功(表2)。
四. 對中國的啟示
中國城市正處于大規(guī)模集中興建以公共租賃住房為重要組成部分的保障性住區(qū)的時期。這些住區(qū)普遍規(guī)模龐大，主要集中在城市邊緣地帶，單純具有居住功能，距離工業(yè)、商業(yè)等其他功能區(qū)較遠，入住家庭多為城市新移民或中低收入家庭。這些特征都與大多數(shù)歐洲國家戰(zhàn)后集中新建的大型公共租賃住區(qū)類似，有望成為較短時間內(nèi)解決城市住房短缺問題的主要途徑，可以稱之為“夢想家園”。但是，幾十年之后，歐洲的大型公共租賃住區(qū)普遍出現(xiàn)了顯著的變化，相當部分出現(xiàn)了各種物質(zhì)、社會、經(jīng)濟問題，淪為了歐洲城市中最衰敗的區(qū)域和罪案高發(fā)區(qū)，而也有部分依然保持了良好的居住質(zhì)量，依然受到普遍的歡迎。類似的，我國現(xiàn)在興建的大型保障房小區(qū)幾十年之后將會如何呢？是否也會逐漸衰?。坑謶?yīng)該通過哪些政策措施來避免問題的出現(xiàn)，促進居住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展？在社會發(fā)展同質(zhì)化程度遠遠高于中國的歐洲，上述住區(qū)的發(fā)展已呈現(xiàn)高度的多元化，而在地域社會發(fā)展差異巨大的中國，理應(yīng)以更多元、靈活、貼近本地實際情況的方式來推動這一住區(qū)快速建設(shè)。但在實踐中，相關(guān)經(jīng)驗仍十分欠缺。因此，歐洲學(xué)術(shù)界尤其是RESTATE 項目的研究成果為我國住房政策制定者、規(guī)劃設(shè)計者和研究者都提供了極有價值的借鑒。
附：RESTATE 項目的官方網(wǎng)站為http://www.restate.geog.uu.nl/，可以查詢項目的相關(guān)信息，并下載各種研究成果和報告。
作者單位
錢 云， 莊子瑩/ 北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院城市規(guī)劃系
景 娟/ 中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所
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