最高人民檢察院 自然資源部關(guān)于印發(fā)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域五件行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例的通知

各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院、自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院、自然資源局：

　　為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想,認(rèn)真落實《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》和《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2019〕25號），堅決落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，促進(jìn)自然資源法治建設(shè)，2022年3月，最高人民檢察院會同自然資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機制的意見》（高檢發(fā)辦字〔2022〕52號），共同加強和推進(jìn)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域協(xié)作配合。

　　黨的二十大報告提出，全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，充分發(fā)揮典型案例示范、引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，進(jìn)一步加強土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政檢察與行政執(zhí)法銜接工作，強化法律監(jiān)督和協(xié)作配合，提升自然資源保護(hù)力度，現(xiàn)將河南省某市自然資源和規(guī)劃局某區(qū)分局申請強制執(zhí)行某機動車輛檢測公司退還土地、拆除違法建筑物行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案等五件典型案例印發(fā)你們，供各地人民檢察院、自然資源主管部門參考借鑒。各級人民檢察院和自然資源主管部門要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，加強對典型案例的培訓(xùn)和宣傳，推動行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機制落地落實，以實際行動貫徹黨的二十大精神。

 最 高 人 民 檢 察 院       自 然 資 源 部

2023年2月6日        

　　案例一

河南省某市自然資源和規(guī)劃局某區(qū)分局

申請強制執(zhí)行某機動車輛檢測公司退還土地拆除違法建筑物行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　上下聯(lián)動  協(xié)作配合  跟進(jìn)監(jiān)督  耕地保護(hù)

　　【基本案情】

　　2014年7月起，河南省某市某機動車輛檢測有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用某村44.03畝永久基本農(nóng)田、9.9075畝其他土地修建機動車檢測站。2016年2月，原某市國土資源局某區(qū)分局（機構(gòu)改革后稱某市自然資源和規(guī)劃局某區(qū)分局，以下簡稱區(qū)分局）在日常巡查中發(fā)現(xiàn)線索，對該公司下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》和《責(zé)令改正違法行為通知書》，并對其違法占用土地行為進(jìn)行立案調(diào)查。同年3月23日，區(qū)分局以原某市國土資源局名義（該區(qū)當(dāng)時為非獨立行政區(qū)劃，由某市政府代管，市國土資源局委托區(qū)分局行使行政執(zhí)法權(quán)）對該公司作出行政處罰決定：1.對違法占用的永久基本農(nóng)田處以每平方米30元罰款，罰款計880680元；對違法占用的其他土地處以每平方米10元罰款，罰款計66050元。罰款合計：946730元。2.限十五日內(nèi)拆除在違法占用土地上新建的建筑物、構(gòu)造物和其他設(shè)施。同時，該案涉嫌非法占用農(nóng)用地罪，區(qū)分局申請市耕地破壞鑒定委員會對耕地破壞情況提出鑒定意見后，依法移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。2018年8月9日，案涉公司負(fù)責(zé)人平某被法院判處有期徒刑一年，罰金5萬元。

　　該公司在法定期限內(nèi)既未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，也未自覺履行行政處罰決定。2017年1月15日，區(qū)分局經(jīng)催告后，向區(qū)法院申請強制執(zhí)行。區(qū)法院認(rèn)為該行政處罰系以市國土資源局名義作出，不屬于其管轄，以此為由不予受理。

　　上述土地違法行為行政處罰決定一直未執(zhí)行到位，違法建筑物未被拆除，違法狀態(tài)持續(xù)存在。

　　【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

　　2021年3月，區(qū)檢察院在開展全國檢察機關(guān)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中發(fā)現(xiàn)本案線索，遂依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。

　　調(diào)查核實、合力督辦。該案非法占地面積大、時間跨度長、背景復(fù)雜，違法占地持續(xù)7年之久。最高檢行政檢察廳將該案作為專項活動掛牌督辦案件，要求省、市、區(qū)檢察院行政檢察部門堅持監(jiān)督與支持并重，與各級自然資源主管部門形成執(zhí)法司法合力，督促有關(guān)單位盡快修復(fù)被破壞的耕地。在辦案過程中，省、市、區(qū)三級檢察院多次派員到現(xiàn)場調(diào)查核實，調(diào)閱執(zhí)法卷宗，與自然資源主管部門多次召開座談會。在深入調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)認(rèn)為，區(qū)分局作出案涉《行政處罰決定書》時不具有行政處罰主體資格，以其上級主管部門名義作出決定，區(qū)法院以不屬于其管轄為由不予受理，有該區(qū)作為經(jīng)濟(jì)先行區(qū)，當(dāng)時存在管理體制不順暢、法律地位不明確、權(quán)力責(zé)任不清晰等特殊的歷史背景因素。2021年3月，河南省自然資源廳、河南省高級人民法院、河南省人民檢察院等九單位聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善自然資源行政執(zhí)法體制機制、促進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管長效常治的實施意見（試行）》，規(guī)定：對于因不可抗力或其他歷史原因超出申請強制執(zhí)行期限的案件，由相關(guān)部門采取“一事一議”的方式依法處理。該案行政處罰決定雖系5年前作出，但案涉違法建筑物并未拆除，土地違法狀態(tài)一直持續(xù)，對此必須予以整改落實。于是，區(qū)檢察院分別向區(qū)分局和區(qū)法院發(fā)出檢察建議，督促各司其職，履職盡責(zé)。為加快案件辦理進(jìn)度，2021年6月，最高檢行政檢察廳與自然資源部執(zhí)法局對本案進(jìn)行聯(lián)合督導(dǎo)。

　　跟進(jìn)監(jiān)督、延伸成效。最高檢行政檢察廳和省、市兩級檢察院行政檢察部門把盡快拆除違法建筑、恢復(fù)永久基本農(nóng)田作為目標(biāo)，持續(xù)指導(dǎo)支持區(qū)檢察院開展監(jiān)督，主動協(xié)調(diào)自然資源主管部門、當(dāng)?shù)卣扔嘘P(guān)方面召開座談會，研判、制定解決途徑。針對行政相對人誤認(rèn)為自己曾因此受過刑事責(zé)任追究已承擔(dān)了相關(guān)責(zé)任，于是就不再履行拆除責(zé)任的情況，區(qū)檢察院、區(qū)分局多次向其開展釋法說理，結(jié)合同類案件進(jìn)行警示教育。2021年12月3日，最高檢行政檢察廳和自然資源部執(zhí)法局赴該市對本案進(jìn)行再次督導(dǎo)。經(jīng)過多級地方政府和多部門共同努力，行政相對人認(rèn)識到了自身違法行為的嚴(yán)重性和違法占地的危害性。2021年12月6日，行政相對人開始自行拆除違法占用土地上的建筑物、構(gòu)造物。目前，該案違法占用土地新建的建筑物和地面硬化已全部拆除到位、復(fù)墾到位、恢復(fù)耕種。

　　【典型意義】

　　糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。保護(hù)耕地是“國之大者”，事關(guān)國家糧食安全。檢察機關(guān)在辦理土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件時，要認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、堅決遏制土地違法行為、牢牢守住耕地保護(hù)紅線的重要指示精神，加強與自然資源主管部門溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，充分發(fā)揮行政執(zhí)法和行政檢察銜接機制與案件銜接平臺的作用，鍥而不舍，持續(xù)關(guān)注，跟進(jìn)監(jiān)督，破解違法占用土地拆除復(fù)耕難題，助力守牢耕地保護(hù)紅線。本案中，檢察機關(guān)和自然資源主管部門針對特殊歷史原因形成的土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件管轄不明、受理不暢、執(zhí)行不力等長期存在的問題，基于違法行為持續(xù)存在的事實，依照有關(guān)規(guī)定，促使行政相對人自行拆除違法占地上建設(shè)的建筑物，徹底解決了長達(dá)7年的違法占用耕地問題，在保障國家糧食安全，維護(hù)國家利益和社會公共利益中彰顯了行政檢察擔(dān)當(dāng)。

　　案例二

山東省某市某區(qū)自然資源局申請強制執(zhí)行

某鋼制品有限公司退還土地、沒收違法建筑物行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政非訴執(zhí)行監(jiān)督  違法占用土地  沒收違法建筑物  檢察建議  訴源治理

　　【基本案情】

　　2009年7月，某鋼制品有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用某村集體耕地1.1畝建設(shè)廠房，用于生產(chǎn)經(jīng)營。2018年4月13日，某市原某區(qū)國土資源局（機構(gòu)改革后稱某區(qū)自然資源局，下稱區(qū)自然資源局）對該公司作出行政處罰決定：1.責(zé)令退還違法占用的土地；2.沒收在違法占用土地上新建的建筑物及其他設(shè)施；3.按22元/平方米處以罰款計16302元。2018年5月28日，某鋼制品有限公司繳納了罰款16302元，但對行政處罰決定書中的第1、2項處罰內(nèi)容，既沒有主動履行，又沒有申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。2018年12月4日，區(qū)自然資源局經(jīng)催告后向區(qū)法院申請強制執(zhí)行。2018年12月6日，區(qū)法院作出裁定：1.準(zhǔn)予執(zhí)行行政處罰決定書中的第1、2項處罰；2.被執(zhí)行人某鋼制品有限公司必須于裁定送達(dá)之日起十五日內(nèi)履行義務(wù)；3.本案的執(zhí)行由某區(qū)某街道辦事處組織實施。某街道辦事處收到區(qū)法院裁定后，沒有采取實際措施實施執(zhí)行。

　　【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

　　2021年3月，在開展全國檢察機關(guān)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中，區(qū)檢察院通過與區(qū)自然資源局召開情況通報會發(fā)現(xiàn)本案線索，遂依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。

　　調(diào)查核實。區(qū)檢察院經(jīng)向區(qū)法院、區(qū)自然資源局、某街道辦事處、某鋼制品有限公司等單位進(jìn)行調(diào)查核實，查明：涉案土地系某街道辦事處下轄的某村集體土地，土地性質(zhì)為一般耕地，符合某區(qū)2006—2020年土地利用總體規(guī)劃，被執(zhí)行人某鋼制品有限公司未批先建占地建設(shè)廠房用于生產(chǎn)經(jīng)營，截至區(qū)檢察院對本案進(jìn)行調(diào)查時，仍未補辦相關(guān)手續(xù)。區(qū)自然資源局作出的處罰決定、區(qū)法院作出的準(zhǔn)予強制執(zhí)行裁定依據(jù)充分，程序合法。某街道辦事處收到區(qū)法院準(zhǔn)予強制執(zhí)行裁定后，認(rèn)為法律沒有明確此類案件的沒收程序，因此沒有對違法建筑物及其他設(shè)施實施沒收。

　　檢察建議。2021年3月19日，區(qū)檢察院向某街道辦事處發(fā)出檢察建議，建議該單位依法組織實施區(qū)法院行政裁定書確定的執(zhí)行義務(wù)。同年4月2日，某街道辦事處回復(fù)檢察機關(guān)：已于2021年3月29日對該宗違法占地下達(dá)《限期退還違法占地通知書》，責(zé)令15日內(nèi)退還違法占用的集體土地；但對第2項沒收地上新建的建筑物及其他設(shè)施，目前還沒有具體的沒收辦法，正在積極想辦法進(jìn)行合法處置。

　　協(xié)作聯(lián)動。區(qū)檢察院收到回復(fù)后，組織區(qū)自然資源局、區(qū)司法局、區(qū)財政局、某街道辦事處多次召開聯(lián)席會議，溝通研判，逐步形成共識。1.某街道辦事處負(fù)有法定執(zhí)行義務(wù)?！锻恋毓芾矸ā返谄呤邨l明確規(guī)定：“對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。”區(qū)法院依法作出裁定，符合法律規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā贰缎姓幜P法》等法律法規(guī)對沒收程序的規(guī)定雖然具有概述性，但不能免除某街道辦事處的執(zhí)行義務(wù)。2.上級行政主管部門就沒收執(zhí)行程序出臺的指導(dǎo)意見具有一定的約束力。2016年11月9日，某市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)《某市行政處罰違法用地上建筑物和其他設(shè)施沒收處置指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對全市沒收違法建筑物和其他設(shè)施的政策依據(jù)、實施主體、沒收步驟、處置意見等作了規(guī)范指引?！吨笇?dǎo)意見》本質(zhì)上屬于內(nèi)部行政規(guī)程，具有示范、引導(dǎo)、規(guī)范的性質(zhì)，對下級行政機關(guān)具有約束力。3.《指導(dǎo)意見》亦沒有明確各沒收步驟的主管單位，某街道辦事處要履行本案的執(zhí)行義務(wù)，實際執(zhí)行中需要多部門給予配合。行政沒收涉及土地執(zhí)法、國有資產(chǎn)管理等多項行政管理職能，《指導(dǎo)意見》雖然對沒收的基本步驟作了規(guī)定，但沒有明確各步驟的主管單位，依靠某街道辦事處協(xié)調(diào)難以推動問題解決。

　　訴源治理。區(qū)檢察院向區(qū)政府主管部門制發(fā)檢察建議，建議進(jìn)一步完善沒收違法占用土地建設(shè)地上建筑物和其他設(shè)施的程序，明確各執(zhí)行環(huán)節(jié)的責(zé)任主體。區(qū)政府主管部門收到檢察建議后，向區(qū)政府進(jìn)行專題匯報。區(qū)政府召開辦公會議專題研究，邀請區(qū)檢察院派員列席發(fā)表意見，形成了專題會議紀(jì)要，對違法建筑物及其他設(shè)施的沒收程序進(jìn)行細(xì)化，明確了下達(dá)沒收通知、送達(dá)被執(zhí)行人、辦理移交手續(xù)、登記造冊、納入國有資產(chǎn)管理等執(zhí)行步驟和責(zé)任單位。某街道辦事處依據(jù)該會議紀(jì)要，在相關(guān)部門配合下，組織人員到某鋼制品有限公司開展執(zhí)行。執(zhí)行人員向企業(yè)負(fù)責(zé)人告知了執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行程序、法律后果，企業(yè)負(fù)責(zé)人表示認(rèn)可和接受。在勘察丈量違法建筑物后，執(zhí)行人員對違法建筑物出入口進(jìn)行封焊，張貼封條，資產(chǎn)登記到某街道辦事處名下，納入國有資產(chǎn)管理范圍。此案辦結(jié)后，區(qū)檢察院就該案辦理情況進(jìn)一步向市檢察院匯報，市檢察院與市法院、市司法局、市自然資源和規(guī)劃局等部門開展座談?wù){(diào)研，推動在全市進(jìn)一步完善違法用地上建筑物沒收處置工作機制。

　　【典型意義】

　　違法用地上建筑物及其他設(shè)施沒收執(zhí)行難，是土地執(zhí)法中長期存在的“老大難”問題。《土地管理法》《行政處罰法》《行政強制法》等法律和相關(guān)法規(guī)均未明確規(guī)定具體的沒收執(zhí)行程序，行政機關(guān)擔(dān)心執(zhí)行中出現(xiàn)程序違法，陷入“法定職責(zé)必須為”與“法無授權(quán)不可為”的兩難境地，影響土地資源保護(hù)、開發(fā)和利用，損害執(zhí)法、司法的公信力和權(quán)威性。本案中，檢察機關(guān)堅持能動履職理念，與法院、相關(guān)行政機關(guān)加強履職互動，聚焦案件反映出的沒收執(zhí)行難問題，同向發(fā)力，尋求破解難題的途徑，通過制發(fā)社會治理檢察建議，推動區(qū)政府出臺適用于當(dāng)?shù)氐倪`法用地上建筑物沒收處置程序，為轄區(qū)內(nèi)同類案件的依法執(zhí)行提供有力保障。

　　案例三

福建省某縣自然資源局申請強制執(zhí)行吳某

退還土地、拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政非訴執(zhí)行監(jiān)督  違法占用土地  主動履行 

　　【基本案情】

　　2018年7月，福建省某縣某鎮(zhèn)某村村民吳某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用該村1.36畝（其中耕地0.37畝）土地建設(shè)竹制品燃料加工廠，建設(shè)了一座一層鋼架鐵皮廠房和硬化水泥坪。

　　2018年12月29日，某鎮(zhèn)自然資源所工作人員在巡查中發(fā)現(xiàn)吳某違法占地行為后，遂向吳某了解情況，對其宣傳《土地管理法》等法律、法規(guī)，并依法送達(dá)《責(zé)令停止土地違法行為通知書》，要求吳某立即停止違法行為、自行拆除違法建筑、恢復(fù)土地原貌，吳某未按要求自行拆除違法建筑。某縣自然資源局經(jīng)立案調(diào)查于2019年5月7日依法向吳某送達(dá)行政處罰決定，要求其退還違法占用的土地，限期拆除在違法占用土地上的建筑物，恢復(fù)土地原貌，處罰款19016.76元。吳某在法定期限內(nèi)未提出復(fù)議、未提起訴訟，也未履行行政處罰決定。10月15日該局依法送達(dá)《履行行政決定催告書》。催告后，吳某于11月11日繳納了罰款19016.76元，但未履行“退還違法占用的土地，限期拆除在違法占用土地上的建筑物，恢復(fù)土地原貌”的處罰決定。2020年1月3日，某縣自然資源局依法向某縣法院申請強制執(zhí)行行政處罰決定書中未履行的行政處罰事項。3月4日，某縣法院作出行政裁定，準(zhǔn)予強制執(zhí)行，由不動產(chǎn)所在地某鎮(zhèn)政府組織實施。鎮(zhèn)政府未組織實施。

　　【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

　　2021年4月，為落實自然資源部辦公廳、最高人民檢察院辦公廳《自然資源主管部門與檢察機關(guān)在土地執(zhí)法查處領(lǐng)域加強協(xié)作配合的試點方案》的有關(guān)精神，福建省檢察院與省自然資源廳建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接機制，對全省范圍內(nèi)未執(zhí)行土地非訴案件進(jìn)行排查，對其中重大疑難復(fù)雜的五個案件開展聯(lián)合掛牌督辦。本案系該批督辦案件之一。

　　調(diào)查核實。檢察機關(guān)依托與縣自然資源局、縣法院建立的協(xié)作配合機制，充分發(fā)揮調(diào)查核實在檢察機關(guān)法律監(jiān)督中的作用，調(diào)閱行政處罰、非訴執(zhí)行卷宗,查看現(xiàn)場，詢問本案當(dāng)事人吳某及某村委會工作人員、部分村民，走訪鎮(zhèn)政府，了解到吳某違法占地建設(shè)竹制品加工廠投入較大成本，經(jīng)濟(jì)條件困難，其已經(jīng)繳納罰款，仍需以該加工廠作為收入來源，法院裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行后，吳某對某鎮(zhèn)政府組織實施拆除加工廠有抗拒心理，導(dǎo)致鎮(zhèn)政府未組織實施。

　　監(jiān)督結(jié)果。吳某違法占地建設(shè)廠房不符合某縣土地利用總體規(guī)劃，其對某縣自然資源局作出的行政處罰并非完全不認(rèn)可，且已繳清罰款，但因其個人對法律法規(guī)認(rèn)識不到位，抵觸情緒較大。為此，檢察機關(guān)在向某鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議督促履職的同時，更加注重化解雙方矛盾，多次派員前往某縣自然資源局、某鎮(zhèn)政府溝通協(xié)調(diào)，組織縣自然資源局、鎮(zhèn)政府、吳某、村民代表等各方開展座談交流，了解鎮(zhèn)政府在土地執(zhí)法非訴強制執(zhí)行過程中存在的困難和問題，同時聽取當(dāng)事人吳某的訴求、村民代表的意見建議，檢察人員和行政執(zhí)法人員進(jìn)行面對面的釋法說理，促使吳某消除抵觸情緒。吳某根據(jù)某鎮(zhèn)政府的安排自行拆除了違法占地上的建筑物，鏟除了硬化水泥坪，恢復(fù)了土地原狀。

　　【典型意義】

　　檢察機關(guān)辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，經(jīng)審查認(rèn)為行政決定案件事實清楚、適用法律正確、具有執(zhí)行效力的，可以與行政機關(guān)立足各自職能做好釋法說理，督促被處罰人自動履行行政決定確定的義務(wù)，支持行政機關(guān)依法行政。本案中，上級檢察機關(guān)與自然資源主管部門針對土地執(zhí)法非訴執(zhí)行難案件，依托協(xié)作機制，通過聯(lián)合掛牌督辦的方式，指導(dǎo)案件辦理；基層檢察院與自然資源主管部門落實協(xié)作配合機制，開展座談交流，充分聽取行政相對人訴求，促使吳某自動履行義務(wù)，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

　　案例四

吉林省某縣自然資源局申請執(zhí)行強制拆除

王某違法占用土地上的建筑物、恢復(fù)土地原狀行政處罰決定監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政非訴執(zhí)行監(jiān)督  黑土地保護(hù)  違法占用土地  檢察建議

　　【基本案情】

　　2017年4月，吉林省某縣某鎮(zhèn)村民王某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用一般耕地8.02畝用于建設(shè)飯店、洗車場。同月，原某縣國土資源局（機構(gòu)改革后稱縣自然資源局，以下統(tǒng)稱縣自然資源局）執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)王某違法行為，即口頭予以制止，隨后下達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書》?？h自然資源局經(jīng)立案調(diào)查，于2017年7月14日作出行政處罰決定：責(zé)令退還違法占用土地，限期十五日內(nèi)拆除在違法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；處以罰款26748.75元。王某收到處罰決定后，繳納了罰款，但未拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀，亦未在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟?？h自然資源局依法催告后，向縣法院申請強制執(zhí)行，縣法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，明確由縣政府組織實施退還土地、拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀的處罰決定內(nèi)容。縣政府組織相關(guān)部門對某鎮(zhèn)類似違法建筑統(tǒng)一拆除過程中，縣自然資源局協(xié)助督促王某自行拆除。2018年，王某自行拆除了違法建筑物，但拆除后建筑垃圾未能及時清理，未恢復(fù)成耕地。

　　【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

　　2020年8月，某縣檢察院在開展保護(hù)黑土地專項行動中發(fā)現(xiàn)該案線索，遂依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。

　　調(diào)查核實?？h檢察院通過對現(xiàn)場實地踏查，發(fā)現(xiàn)違法占用土地上的建筑物已拆除，但該土地被砂石和建筑垃圾覆蓋，且停放多臺報廢車輛，未恢復(fù)土地原狀，達(dá)不到耕種條件。經(jīng)過調(diào)閱縣法院、縣自然資源局執(zhí)法卷宗、詢問相關(guān)人員，了解到類似違法占地執(zhí)行后達(dá)不到復(fù)耕條件的案件數(shù)量較多，黑土地未得到有效保護(hù)。

　　監(jiān)督意見。縣檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，行政處罰及執(zhí)行的最終目的是為了保護(hù)耕地資源，依照《土地管理法》規(guī)定，自然資源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地的管理和監(jiān)督工作，對耕地保護(hù)負(fù)有法定職責(zé)，該案執(zhí)行后歷經(jīng)兩年時間仍未恢復(fù)耕種條件，問題癥結(jié)在于耕地恢復(fù)責(zé)任沒有落實到位。經(jīng)與縣政府及自然資源局溝通，為盡快恢復(fù)黑土地原狀，達(dá)到復(fù)耕條件，縣檢察院向縣自然資源局制發(fā)檢察建議，建議及時履行土地監(jiān)督管理職責(zé)，推動涉案土地盡快恢復(fù)耕種條件。

　　監(jiān)督結(jié)果?？h自然資源局收到檢察建議后，積極作為，立即聯(lián)系王某、當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門，將黑土地恢復(fù)原狀，復(fù)耕復(fù)種。

　　延伸調(diào)研。針對違法占地執(zhí)行不到位，未恢復(fù)耕種條件問題，縣檢察院聯(lián)合縣自然資源局對2017年以來縣自然資源局作出的行政處罰決定160余件進(jìn)行逐案排查，重點排查是否恢復(fù)耕種條件、罰款是否繳納。檢察人員與縣自然資源局執(zhí)法人員到案發(fā)地進(jìn)行實地踏查、走訪、現(xiàn)場調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有的違法建筑物雖然拆除了，但在原址上又重新建起了簡易房，有的拆除不徹底，沒有恢復(fù)黑土地原狀，達(dá)不到耕種條件。排查后一致認(rèn)為違法占地案件拆除建筑物后，存在黑土地復(fù)耕“最后一公里”落實不到位問題。

　　專項整治。為解決土地復(fù)耕“最后一公里”問題，縣檢察院組織召開由縣自然資源局、公安局、林業(yè)局、水利局、稅務(wù)局、環(huán)保局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總站等8個單位參加的保護(hù)黑土地聯(lián)席會議，共同簽署《關(guān)于建立開展黑土地保護(hù)工作協(xié)作機制的意見》，圍繞黑土地保護(hù)，就各單位分工配合、信息共享、聯(lián)動機制和責(zé)任落實達(dá)成共識，就執(zhí)行后黑土地復(fù)耕問題建立了“自然資源部門牽頭，相關(guān)部門協(xié)作配合”的工作制度，明確保護(hù)責(zé)任，形成黑土地保護(hù)合力。

　　工作協(xié)作機制建立以來，縣檢察院相繼制發(fā)檢察建議27件，聯(lián)合縣自然資源局進(jìn)行案件回訪，采取實地調(diào)查、問卷調(diào)查等方式，確保復(fù)耕效果，共復(fù)耕黑土地20.23畝，督促收繳罰款34814.65元，促使55749.7元罰款進(jìn)入執(zhí)行程序，拆除違法建筑物1540平方米。

　　【典型意義】

　　黑土地是珍貴的土壤資源。習(xí)近平總書記在吉林考察時強調(diào)，“采取有效措施切實把黑土地這個‘耕地中的大熊貓’保護(hù)好、利用好，使之永遠(yuǎn)造福人民。”近年來，違法占用黑土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)等各類違法行為多發(fā)。行政處罰作為懲戒違法、保護(hù)耕地的法定手段，在被處罰人不主動履行義務(wù)的情況下需要借助強制執(zhí)行來實現(xiàn)。法院根據(jù)行政機關(guān)申請作出準(zhǔn)予強制執(zhí)行的裁定后，應(yīng)當(dāng)及時拆除違法建筑物、恢復(fù)耕地種植條件。這也是自然資源行政執(zhí)法和執(zhí)行中的一個難題。檢察機關(guān)與自然資源部門立足各自職能，結(jié)合辦理個案推動系統(tǒng)治理、訴源治理，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)涉耕地保護(hù)難題得以解決，合力破解耕地恢復(fù)“最后一公里”問題，嚴(yán)守耕地紅線，落實耕地保護(hù)責(zé)任。

　　案例五

四川省某縣自然資源和規(guī)劃局申請強制執(zhí)行

劉某退還土地、拆除建筑物、恢復(fù)土地原狀及罰款行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政非訴執(zhí)行監(jiān)督  永久基本農(nóng)田保護(hù)  裁執(zhí)分離  檢察建議

　　【基本案情】

　　2018年7月，四川省某縣某鎮(zhèn)村民劉某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用該村永久基本農(nóng)田1.07畝修建家具廠，建成一棟一層磚體墻、彩鋼屋頂建筑。2019年4月，某縣自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱縣自規(guī)局）執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)劉某違法行為。同年5月6日立案查處，7月5日，對劉某作出行政處罰決定：1.責(zé)令十五日內(nèi)拆除地上建筑物，對永久基本農(nóng)田進(jìn)行治理和恢復(fù)原種植條件，并退還土地給村集體；2.并處罰款10653.75元。劉某在規(guī)定期限內(nèi)未履行處罰決定，亦未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，經(jīng)催告仍未履行。2020年1月13日，縣自規(guī)局向某縣人民法院（以下簡稱縣法院）申請強制執(zhí)行。2020年1月17日，縣法院作出裁定，準(zhǔn)予強制執(zhí)行，交由縣自規(guī)局執(zhí)行。裁定后，劉某于2020年11月4日繳納了罰款，但一直未拆除違法建筑物。

　　【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

　　調(diào)查核實。在開展全國檢察機關(guān)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中，縣自規(guī)局將該案主動移送某縣人民檢察院，說明相關(guān)情況，會商解決方案?？h檢察院通過實地調(diào)查，向縣法院和縣自規(guī)局了解案情、調(diào)閱卷宗等，查明縣自規(guī)局作出行政處罰決定并申請法院強制執(zhí)行符合法律規(guī)定?？h法院將縣自規(guī)局申請強制執(zhí)行內(nèi)容裁定由縣自規(guī)局執(zhí)行，但因縣自規(guī)局不具備強制執(zhí)行權(quán)亦缺乏組織實施的必要手段，該行政處罰決定未能得到實際執(zhí)行。

　　監(jiān)督意見?？h檢察院審查認(rèn)為，根據(jù)《行政強制法》《土地管理法》的規(guī)定，縣自規(guī)局沒有行政強制執(zhí)行權(quán)，在沒有裁執(zhí)分離地方規(guī)范性文件的情況下，縣法院在作出裁定時未充分考慮縣自規(guī)局作為沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的機構(gòu)，存在強制執(zhí)行手段缺乏等現(xiàn)實困難，致使該案處罰決定一直沒有實際執(zhí)行。2021年6月25日，縣檢察院向縣法院發(fā)出檢察建議，建議糾正不當(dāng)裁定，確保該案執(zhí)行落實到位。

　　監(jiān)督結(jié)果?？h法院收到檢察建議后，對該案重新進(jìn)行審查，經(jīng)與縣政府、縣檢察院、縣自規(guī)局溝通協(xié)商，認(rèn)為縣自規(guī)局在執(zhí)行手段和強制措施上確實存在實際困難，重新裁定將行政處罰決定交縣政府組織實施，縣自規(guī)局予以協(xié)助。在法院、自規(guī)局及當(dāng)?shù)卣膮f(xié)作下，違法建筑于2021年7月29日被全部拆除。目前，土地恢復(fù)了種植條件并已退還村集體。

　　長效治理。為系統(tǒng)治理農(nóng)村土地執(zhí)法執(zhí)行難、強制執(zhí)行措施與主體執(zhí)行能力不匹配等現(xiàn)實困難，縣檢察院以個案辦理為契機，與縣政府建立府檢聯(lián)動機制，并推動舉行縣政府、縣法院以及相關(guān)行政主管部門參加的聯(lián)席會議，形成會議紀(jì)要，達(dá)成共識，對裁執(zhí)分離案件中行政機關(guān)缺乏強制執(zhí)行權(quán)導(dǎo)致執(zhí)行難的，統(tǒng)一由法院裁定交縣政府組織實施、行政主管部門配合、檢察機關(guān)監(jiān)督?？h檢察院還與縣自規(guī)局等行政主管部門制定行政非訴執(zhí)行工作協(xié)作配合辦法，推動當(dāng)?shù)卣细餍姓毮懿块T資源優(yōu)勢，形成依法執(zhí)行的長效機制。協(xié)作機制建立以來，當(dāng)?shù)厣嫱恋仡愋姓窃V執(zhí)行案件執(zhí)行到位6件，復(fù)耕復(fù)種6.88畝。 

　　【典型意義】

　　永久基本農(nóng)田是為確保國家糧食安全，依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的不得擅自占用或者改變用途，實行特殊保護(hù)的耕地。國家實行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，對永久基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)，這是確保國家糧食安全，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力保障。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，嚴(yán)禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占地。現(xiàn)實中，擅自變更土地用途、違法占用永久基本農(nóng)田修建建筑物等蠶食耕地的現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)具有一定的典型性和普遍性，行政處罰實際執(zhí)行到位率較低。人民法院探索開展“裁執(zhí)分離”過程中，有些將涉土地類行政處罰申請強制執(zhí)行案件裁定給沒有強制執(zhí)行能力的自然資源部門執(zhí)行，自然資源部門因缺乏法律授權(quán)的執(zhí)行措施等現(xiàn)實困難，難以實際執(zhí)行到位。檢察機關(guān)和地方政府創(chuàng)新思路，建立府檢聯(lián)動機制，自然資源主管部門向檢察機關(guān)移送行政處罰臺賬以及相關(guān)案件線索，檢察機關(guān)依法啟動監(jiān)督程序，對行政非訴執(zhí)行案件的申請、受理、審查、裁定和執(zhí)行等活動實施全過程監(jiān)督，推動行政處罰執(zhí)行到位，保護(hù)永久基本農(nóng)田不受侵害。同時，在堅持永久基本農(nóng)田不被非法侵占的前提下，搭建起溝通協(xié)商平臺，充分考量各方執(zhí)行能力，最終形成該類行政處罰強制執(zhí)行由人民政府組織實施，職能部門予以協(xié)助的模式，檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)同向發(fā)力，破解“裁執(zhí)分離”難題，實現(xiàn)辦理一個案件，解決一類問題的效果。