[中房研協(xié)]關于房產稅稅收改革的推進路徑?

  在過去10年的房地產政策調控中，一條重要的政策思路屢屢被提出，并在上海、重慶兩地先行試點。但在不同意見爭論中，現(xiàn)最終交由全國人民代表大會去做立法的規(guī)劃和起草。這一政策思路就是啟動房產稅的征收。

  一、實施房產稅的作用意義  

  征收房產稅的出發(fā)點和目標大致有四條主要理由：首先是調控房價、抑制投機；其次是籌集稅源，取代地金(土地出讓金，俗稱“土地財政”)；第三是調節(jié)收入和貧富差距；第四是房地產稅制改革，調整結構(減少流通環(huán)節(jié)稅收，增加持有環(huán)節(jié)稅收)。

  設想愿望是一回事，實踐結果又是另一回事。良好的愿望未必能夠順利推進，政策的試行未必能夠獲得預期效果。房產稅在爭論和試點中，房價并未收斂，房產稅也沒有能夠取代土地出讓金，稅制結構改革并未啟動，調節(jié)收入和貧富差距依然是一項長期性的艱巨任務。  

  原本房產稅的推行，就不會成為短期一蹴而就的經濟政策。重要且多元的政策目標，注定會是一項長期任務。  

  二、將房產稅納入房地產長效機制建設中  

  十年房地產政策調控中，人們發(fā)現(xiàn)政策制定推行周期遠遠低于房地產的產品生產周期，每年一輪乃至多輪的房地產政策調控，使得市場失去合理的演繹預期，使得企業(yè)無法制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略，使得政策失去了合理的嚴肅性、權威性和穩(wěn)定性。  

  最終，人們形成了一種共識：對于房地產市場和產業(yè)的調控，需要發(fā)揮市場對資源配置的決定作用，需要建立房地產健康發(fā)展的長效機制。  

  房地產健康發(fā)展的長效機制，應包括：土地的供應流通機制，貨幣金融的供給支撐機制，保障安居住房的建設售租機制，節(jié)能新技術，新材料、新工藝的推廣應用機制，能夠實現(xiàn)良性循環(huán)的物業(yè)保值增值的維護保修管理機制，物業(yè)交換交易過程的中介、經紀和服務機制，還有科學調節(jié)的稅、費、金征收征管機制等。

  上述長效機制的建立都不可能在短期內形成，都需要隨著房地產業(yè)的發(fā)展，從中摸索認識到它的基本經濟規(guī)律，各種資源的適配條件，組織監(jiān)管的科學標準和流程。房地產長效機制的建立都是長期性的艱巨任務。房產稅的試行推行以及承載它的房地產稅制體系的改革調整，同樣也是一個長期性的建設形成過程。那種 認為房產稅可以在短期內取得明顯成效的想法和做法都是不切實際的。

  三、切實解決推行房產稅改革的幾個障礙  

  我國的房產稅及其房地產稅收體系的改革，已經進入國家和政府的議事日程和試行階段，我們有信心的認為，其方向是正確的，其步驟是踏實的，其決心是堅定的。在當前歷史和經濟條件下，解決房產稅推行和房地產稅收體系的改革，存在下列障礙有待我們去攻克：  

  1、房產物業(yè)計稅價值需要有標準和批量評估  

  房產稅征收是以房產物業(yè)為對象的，其征稅的量化依據是房產物業(yè)的計稅價值(稅基)為依據的。合理地評估房產物業(yè)的計稅價值是房產稅能否成功實施的關鍵。建立房產稅評估體系，是房產稅推行和房地產稅收體系改革的前提和基礎。  

  一般而言，房產稅是權籍權屬為基礎，以房產物業(yè)面積和價值單價為量化標準的。房產稅在不同國家的征收評估基本采用市場比較法(通過被售出的類似   財產的價格來估價)、成本法(在重置成本的基礎上根據折舊予以調整)、和收入還原法(根據財產未來時期產生的凈收入現(xiàn)值累計值估算)等三種主要方法。

  用什么方法評估計稅價值，是按照土地面積和賬面價值作為房產稅的稅基？還是以現(xiàn)時市場價值作為房產稅的稅基？我國房產稅稅基應該包括土地價值嗎  (很多發(fā)達國家征收房產稅，其土地均屬于房產權屬人私有)？我國現(xiàn)有的房產物業(yè)價值評估隊伍和機構能夠承受我國征收房產稅時的超巨量的評估量？還是交由政 府稅收部門簡化確定？這些房產稅的征收標準、方法和流程我們現(xiàn)在是沒有的。

  2、房產稅征收法理上必須講的明、說的通  

  房產稅和遺產稅都屬于財產稅，總體上在新中國65年歷史中都沒有制定實施過。政府向所有國民、百姓征收財產稅，都應視作新稅種，都應交由全國或地方人民代表大會審議立法，因為這對通過改革開放富裕起來并擁有財產資產的國民百姓，都是開天辟地的大事；因為只有走立法程序，才符合我國“立法法”中的 相關規(guī)定。

  房產稅屬于財產稅，財產稅的基本特征是向財產所有人征收?，F(xiàn)在上海和重慶兩個城市的房產稅征收試點，雖然只涉及到少數人，但它計稅的稅基是現(xiàn)時   市場交易價格，其中包含著土地價格、房屋建造價格甚至物業(yè)裝修價格等有機構成。在我國房地產市場中，房產物業(yè)交易價格中，都是包括土地價格的，而且土地價 格占據房產物業(yè)交易價格的大頭。

  悖論出現(xiàn)了，房產稅的計稅稅基中，其主要構成部分是地價，而地價的承載物——土地，其權屬是屬于國家的，而并不屬于房屋產權擁有者。代表國家利   益的政府，在法理上是不能夠向房屋產權擁有者，征收包括國家權屬土地價格因素的房產稅。更何況商品住宅的擁有者在購買物業(yè)時是以轉移方式向國家繳納了70 年的土地出讓金(使用費)。這是我國開征房產稅的法理障礙，需要通過智慧予以排除。

  3、要走全國人民代表大會的立法通道和立法程序   

  前面已經提及房產稅的開征，要經過全國或地方人民代表大會的立法程序。換句話說，凡是由中央或地方政府及其相關部門以政府法規(guī)的方式開征房產稅，都是不妥當的。已經進行房產稅試點的上海和重慶兩個城市，要么終止試點，要么不再擴大范圍加大力度，保持現(xiàn)狀，在今后全國人大通過房產稅的立法之后與之銜接。

  當前，全國人民代表大會及其常務委員會已經將房產稅立法工作納入人大立法規(guī)劃之中，并進行了相應的調查研究工作。今后，全國人大還需對房產稅進行立法起草和立法審議(三讀)。規(guī)劃、調研、起草、審議、立法，實際上是五個步驟。走完這五個步驟，至少需要兩三年時間。法律實體要正義，法律程序同樣也 要正義。這樣通過的法律才有堅實的基礎。

  4、整個房地產稅收體系的改革要加快  

  現(xiàn)在推行房產稅的另一個障礙是，房地產稅收體系沒有相應進行改革。在交易流通環(huán)節(jié)的房地產稅沒有減少、合并情況下啟動持有環(huán)節(jié)的房產稅，是“稅上加稅”。是房地產稅賦總量沒有減少的情況下增加新稅種和總稅量，這自然加大了房產稅推出的難度。實際上房地產稅收體系的改革，也成為房產稅推出的重要前 提條件。

  我國現(xiàn)行的房地產的各項稅收有十多項，其主要稅種是契稅、印花稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設   稅和教育附加、房產稅等。有的是向開發(fā)企業(yè)征收的、有的是向房屋權屬人征收的、有的是向購房消費者征收的，基本上都是在房地產交易流通領域中的稅賦。也存 在著向同一征稅主體、同一征稅稅基、以不同名義的重復征稅的現(xiàn)象。這些都是需要通過改革予以調整的。改革的方向是寬稅基、減稅種、嚴征管。

  我國現(xiàn)行房地產稅賦不但種類多，也存在稅賦重的問題。如果加上各種費、金的繳交，房地產的稅賦及費、金在商品房市場價格中占據著重要的比重。房地產稅也在我國財政稅收收入中占據著重要比重。  

  另外，我國國民人均稅賦2013年已經達到9480元，人均稅賦和人均可支配收入之比是0.52, 這在國際上已經是一個不低的比重了。  

  在上述背景下，房產稅的推出一定要再稅制改革的條件下(即稅賦總量不變甚至略減，減少流通環(huán)節(jié)的稅收，增加持有環(huán)節(jié))施行。

  四、房產稅施行的具體路徑  

  1、著手房產稅實施的法理研究和調研

  這一方面的工作包含土地出讓金和房產稅關系研究，我國科學合理的房地產稅收體系和征管體制研究，房地產稅收改革和結構調整，我國商品房和住宅現(xiàn)狀普查和分析，房產稅稅基、征管條件和手段研究等。這些調查和研究是房地產稅收體系改革和房產稅推行的決策依據，有的需要一兩年時間，有的需要四五年時間。

  2、建立第三方房產物業(yè)征稅稅基的評估隊伍

  在房產稅征收方面，不能繼續(xù)由財稅部門身兼多職，即既制定標準充當規(guī)則制定者，又認定稅基稅款充當判決者，還征收稅款充當執(zhí)行者。這種局面長期維系不利于財產稅的征收，反之會帶來眾多的社會矛盾和無窮的法律訴訟。我國已經形成一支房地產物業(yè)評估隊伍，也具備支撐房地產物業(yè)評估工作開展的理論技術條件。但是，隊伍人員少，機構數量嚴重不足，市場化程度低，專業(yè)技能水平不高，權威性不強，導致評估在房地產行業(yè)中的長期作用低萎。這種局面亟待改善，從現(xiàn)在認真抓起，在法律法規(guī)上予以明確職能，也需要5年左右的時間。

  3、做好商品房的權籍權屬登記，加快房地產市場信息聯(lián)網

  此項工作已有相當的基礎條件和實際推進，目前還處在研究總經經驗、起草條例、征詢意見、加大投入、局部試點試行階段。按照目前的計劃，全國聯(lián)網完成不動產的全面登記，是以2020年為時間節(jié)點，距今還有5年以上的時間。

  4、加快房地產稅收體系改革調整

  房地產稅收和費金體系的改革調整，到目前為止還是說的多，做的少，目標共識缺失。流通環(huán)節(jié)的稅種簡化合并研究還沒有實質性的起步，各種房地產的費金調整減負也未有效展開。此項工作必須加快，要為房產稅的推行留出空間和時間。此項工作的完成至少需要5年以上的時間。

  5、穩(wěn)步推進房地產稅立法

  全國人民代表大會目前已經展開房產稅的調研和立法規(guī)劃，但由于問題的復雜性爭議多、客觀障礙多、立法程序多，法律起草和審議工作面臨巨大障礙。此項工作快則需要兩三年，慢則需要5年乃至更長的時間，甚至不排除立法工作出現(xiàn)階段性擱置和停滯的可能性。

  6、注重推進房產稅過程中的策略方法

  抓主要矛盾，抓大放小，先粗后細，力求難點破解和重點突破；房產稅征收初始可以低門檻，用“溫水煮青蛙”的辦法逐步擴大征收范圍和征收力度，分步到位，便于減少阻力，利于更多的國民百姓接受；防止造假和尋租現(xiàn)象蔓延泛濫，不贊同對低收入水平和低居住水平者施行房產稅免征，實行凡是擁有物業(yè)房產都征收房產稅的辦法，實行按擁有套數、按擁有房產面積、按房產價值分等級征收不同數額的房產稅辦法。(中房研協(xié)首席研究員 李戰(zhàn)軍)