[中房研協(xié)]關(guān)于房產(chǎn)稅稅收改革的推進路徑?

  在過去10年的房地產(chǎn)政策調(diào)控中，一條重要的政策思路屢屢被提出，并在上海、重慶兩地先行試點。但在不同意見爭論中，現(xiàn)最終交由全國人民代表大會去做立法的規(guī)劃和起草。這一政策思路就是啟動房產(chǎn)稅的征收。

  一、實施房產(chǎn)稅的作用意義  

  征收房產(chǎn)稅的出發(fā)點和目標大致有四條主要理由：首先是調(diào)控房價、抑制投機；其次是籌集稅源，取代地金(土地出讓金，俗稱“土地財政”)；第三是調(diào)節(jié)收入和貧富差距；第四是房地產(chǎn)稅制改革，調(diào)整結(jié)構(gòu)(減少流通環(huán)節(jié)稅收，增加持有環(huán)節(jié)稅收)。

  設(shè)想愿望是一回事，實踐結(jié)果又是另一回事。良好的愿望未必能夠順利推進，政策的試行未必能夠獲得預(yù)期效果。房產(chǎn)稅在爭論和試點中，房價并未收斂，房產(chǎn)稅也沒有能夠取代土地出讓金，稅制結(jié)構(gòu)改革并未啟動，調(diào)節(jié)收入和貧富差距依然是一項長期性的艱巨任務(wù)。  

  原本房產(chǎn)稅的推行，就不會成為短期一蹴而就的經(jīng)濟政策。重要且多元的政策目標，注定會是一項長期任務(wù)。  

  二、將房產(chǎn)稅納入房地產(chǎn)長效機制建設(shè)中  

  十年房地產(chǎn)政策調(diào)控中，人們發(fā)現(xiàn)政策制定推行周期遠遠低于房地產(chǎn)的產(chǎn)品生產(chǎn)周期，每年一輪乃至多輪的房地產(chǎn)政策調(diào)控，使得市場失去合理的演繹預(yù)期，使得企業(yè)無法制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略，使得政策失去了合理的嚴肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。  

  最終，人們形成了一種共識：對于房地產(chǎn)市場和產(chǎn)業(yè)的調(diào)控，需要發(fā)揮市場對資源配置的決定作用，需要建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機制。  

  房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機制，應(yīng)包括：土地的供應(yīng)流通機制，貨幣金融的供給支撐機制，保障安居住房的建設(shè)售租機制，節(jié)能新技術(shù)，新材料、新工藝的推廣應(yīng)用機制，能夠?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)的物業(yè)保值增值的維護保修管理機制，物業(yè)交換交易過程的中介、經(jīng)紀和服務(wù)機制，還有科學調(diào)節(jié)的稅、費、金征收征管機制等。

  上述長效機制的建立都不可能在短期內(nèi)形成，都需要隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從中摸索認識到它的基本經(jīng)濟規(guī)律，各種資源的適配條件，組織監(jiān)管的科學標準和流程。房地產(chǎn)長效機制的建立都是長期性的艱巨任務(wù)。房產(chǎn)稅的試行推行以及承載它的房地產(chǎn)稅制體系的改革調(diào)整，同樣也是一個長期性的建設(shè)形成過程。那種 認為房產(chǎn)稅可以在短期內(nèi)取得明顯成效的想法和做法都是不切實際的。

  三、切實解決推行房產(chǎn)稅改革的幾個障礙  

  我國的房產(chǎn)稅及其房地產(chǎn)稅收體系的改革，已經(jīng)進入國家和政府的議事日程和試行階段，我們有信心的認為，其方向是正確的，其步驟是踏實的，其決心是堅定的。在當前歷史和經(jīng)濟條件下，解決房產(chǎn)稅推行和房地產(chǎn)稅收體系的改革，存在下列障礙有待我們?nèi)スタ耍?emsp; 

  1、房產(chǎn)物業(yè)計稅價值需要有標準和批量評估  

  房產(chǎn)稅征收是以房產(chǎn)物業(yè)為對象的，其征稅的量化依據(jù)是房產(chǎn)物業(yè)的計稅價值(稅基)為依據(jù)的。合理地評估房產(chǎn)物業(yè)的計稅價值是房產(chǎn)稅能否成功實施的關(guān)鍵。建立房產(chǎn)稅評估體系，是房產(chǎn)稅推行和房地產(chǎn)稅收體系改革的前提和基礎(chǔ)。  

  一般而言，房產(chǎn)稅是權(quán)籍權(quán)屬為基礎(chǔ)，以房產(chǎn)物業(yè)面積和價值單價為量化標準的。房產(chǎn)稅在不同國家的征收評估基本采用市場比較法(通過被售出的類似   財產(chǎn)的價格來估價)、成本法(在重置成本的基礎(chǔ)上根據(jù)折舊予以調(diào)整)、和收入還原法(根據(jù)財產(chǎn)未來時期產(chǎn)生的凈收入現(xiàn)值累計值估算)等三種主要方法。

  用什么方法評估計稅價值，是按照土地面積和賬面價值作為房產(chǎn)稅的稅基？還是以現(xiàn)時市場價值作為房產(chǎn)稅的稅基？我國房產(chǎn)稅稅基應(yīng)該包括土地價值嗎  (很多發(fā)達國家征收房產(chǎn)稅，其土地均屬于房產(chǎn)權(quán)屬人私有)？我國現(xiàn)有的房產(chǎn)物業(yè)價值評估隊伍和機構(gòu)能夠承受我國征收房產(chǎn)稅時的超巨量的評估量？還是交由政 府稅收部門簡化確定？這些房產(chǎn)稅的征收標準、方法和流程我們現(xiàn)在是沒有的。

  2、房產(chǎn)稅征收法理上必須講的明、說的通  

  房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅都屬于財產(chǎn)稅，總體上在新中國65年歷史中都沒有制定實施過。政府向所有國民、百姓征收財產(chǎn)稅，都應(yīng)視作新稅種，都應(yīng)交由全國或地方人民代表大會審議立法，因為這對通過改革開放富裕起來并擁有財產(chǎn)資產(chǎn)的國民百姓，都是開天辟地的大事；因為只有走立法程序，才符合我國“立法法”中的 相關(guān)規(guī)定。

  房產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅，財產(chǎn)稅的基本特征是向財產(chǎn)所有人征收?，F(xiàn)在上海和重慶兩個城市的房產(chǎn)稅征收試點，雖然只涉及到少數(shù)人，但它計稅的稅基是現(xiàn)時   市場交易價格，其中包含著土地價格、房屋建造價格甚至物業(yè)裝修價格等有機構(gòu)成。在我國房地產(chǎn)市場中，房產(chǎn)物業(yè)交易價格中，都是包括土地價格的，而且土地價 格占據(jù)房產(chǎn)物業(yè)交易價格的大頭。

  悖論出現(xiàn)了，房產(chǎn)稅的計稅稅基中，其主要構(gòu)成部分是地價，而地價的承載物——土地，其權(quán)屬是屬于國家的，而并不屬于房屋產(chǎn)權(quán)擁有者。代表國家利   益的政府，在法理上是不能夠向房屋產(chǎn)權(quán)擁有者，征收包括國家權(quán)屬土地價格因素的房產(chǎn)稅。更何況商品住宅的擁有者在購買物業(yè)時是以轉(zhuǎn)移方式向國家繳納了70 年的土地出讓金(使用費)。這是我國開征房產(chǎn)稅的法理障礙，需要通過智慧予以排除。

  3、要走全國人民代表大會的立法通道和立法程序   

  前面已經(jīng)提及房產(chǎn)稅的開征，要經(jīng)過全國或地方人民代表大會的立法程序。換句話說，凡是由中央或地方政府及其相關(guān)部門以政府法規(guī)的方式開征房產(chǎn)稅，都是不妥當?shù)?。已?jīng)進行房產(chǎn)稅試點的上海和重慶兩個城市，要么終止試點，要么不再擴大范圍加大力度，保持現(xiàn)狀，在今后全國人大通過房產(chǎn)稅的立法之后與之銜接。

  當前，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會已經(jīng)將房產(chǎn)稅立法工作納入人大立法規(guī)劃之中，并進行了相應(yīng)的調(diào)查研究工作。今后，全國人大還需對房產(chǎn)稅進行立法起草和立法審議(三讀)。規(guī)劃、調(diào)研、起草、審議、立法，實際上是五個步驟。走完這五個步驟，至少需要兩三年時間。法律實體要正義，法律程序同樣也 要正義。這樣通過的法律才有堅實的基礎(chǔ)。

  4、整個房地產(chǎn)稅收體系的改革要加快  

  現(xiàn)在推行房產(chǎn)稅的另一個障礙是，房地產(chǎn)稅收體系沒有相應(yīng)進行改革。在交易流通環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅沒有減少、合并情況下啟動持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，是“稅上加稅”。是房地產(chǎn)稅賦總量沒有減少的情況下增加新稅種和總稅量，這自然加大了房產(chǎn)稅推出的難度。實際上房地產(chǎn)稅收體系的改革，也成為房產(chǎn)稅推出的重要前 提條件。

  我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)的各項稅收有十多項，其主要稅種是契稅、印花稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設(shè)   稅和教育附加、房產(chǎn)稅等。有的是向開發(fā)企業(yè)征收的、有的是向房屋權(quán)屬人征收的、有的是向購房消費者征收的，基本上都是在房地產(chǎn)交易流通領(lǐng)域中的稅賦。也存 在著向同一征稅主體、同一征稅稅基、以不同名義的重復(fù)征稅的現(xiàn)象。這些都是需要通過改革予以調(diào)整的。改革的方向是寬稅基、減稅種、嚴征管。

  我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅賦不但種類多，也存在稅賦重的問題。如果加上各種費、金的繳交，房地產(chǎn)的稅賦及費、金在商品房市場價格中占據(jù)著重要的比重。房地產(chǎn)稅也在我國財政稅收收入中占據(jù)著重要比重。  

  另外，我國國民人均稅賦2013年已經(jīng)達到9480元，人均稅賦和人均可支配收入之比是0.52, 這在國際上已經(jīng)是一個不低的比重了。  

  在上述背景下，房產(chǎn)稅的推出一定要再稅制改革的條件下(即稅賦總量不變甚至略減，減少流通環(huán)節(jié)的稅收，增加持有環(huán)節(jié))施行。

  四、房產(chǎn)稅施行的具體路徑  

  1、著手房產(chǎn)稅實施的法理研究和調(diào)研

  這一方面的工作包含土地出讓金和房產(chǎn)稅關(guān)系研究，我國科學合理的房地產(chǎn)稅收體系和征管體制研究，房地產(chǎn)稅收改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國商品房和住宅現(xiàn)狀普查和分析，房產(chǎn)稅稅基、征管條件和手段研究等。這些調(diào)查和研究是房地產(chǎn)稅收體系改革和房產(chǎn)稅推行的決策依據(jù)，有的需要一兩年時間，有的需要四五年時間。

  2、建立第三方房產(chǎn)物業(yè)征稅稅基的評估隊伍

  在房產(chǎn)稅征收方面，不能繼續(xù)由財稅部門身兼多職，即既制定標準充當規(guī)則制定者，又認定稅基稅款充當判決者，還征收稅款充當執(zhí)行者。這種局面長期維系不利于財產(chǎn)稅的征收，反之會帶來眾多的社會矛盾和無窮的法律訴訟。我國已經(jīng)形成一支房地產(chǎn)物業(yè)評估隊伍，也具備支撐房地產(chǎn)物業(yè)評估工作開展的理論技術(shù)條件。但是，隊伍人員少，機構(gòu)數(shù)量嚴重不足，市場化程度低，專業(yè)技能水平不高，權(quán)威性不強，導致評估在房地產(chǎn)行業(yè)中的長期作用低萎。這種局面亟待改善，從現(xiàn)在認真抓起，在法律法規(guī)上予以明確職能，也需要5年左右的時間。

  3、做好商品房的權(quán)籍權(quán)屬登記，加快房地產(chǎn)市場信息聯(lián)網(wǎng)

  此項工作已有相當?shù)幕A(chǔ)條件和實際推進，目前還處在研究總經(jīng)經(jīng)驗、起草條例、征詢意見、加大投入、局部試點試行階段。按照目前的計劃，全國聯(lián)網(wǎng)完成不動產(chǎn)的全面登記，是以2020年為時間節(jié)點，距今還有5年以上的時間。

  4、加快房地產(chǎn)稅收體系改革調(diào)整

  房地產(chǎn)稅收和費金體系的改革調(diào)整，到目前為止還是說的多，做的少，目標共識缺失。流通環(huán)節(jié)的稅種簡化合并研究還沒有實質(zhì)性的起步，各種房地產(chǎn)的費金調(diào)整減負也未有效展開。此項工作必須加快，要為房產(chǎn)稅的推行留出空間和時間。此項工作的完成至少需要5年以上的時間。

  5、穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法

  全國人民代表大會目前已經(jīng)展開房產(chǎn)稅的調(diào)研和立法規(guī)劃，但由于問題的復(fù)雜性爭議多、客觀障礙多、立法程序多，法律起草和審議工作面臨巨大障礙。此項工作快則需要兩三年，慢則需要5年乃至更長的時間，甚至不排除立法工作出現(xiàn)階段性擱置和停滯的可能性。

  6、注重推進房產(chǎn)稅過程中的策略方法

  抓主要矛盾，抓大放小，先粗后細，力求難點破解和重點突破；房產(chǎn)稅征收初始可以低門檻，用“溫水煮青蛙”的辦法逐步擴大征收范圍和征收力度，分步到位，便于減少阻力，利于更多的國民百姓接受；防止造假和尋租現(xiàn)象蔓延泛濫，不贊同對低收入水平和低居住水平者施行房產(chǎn)稅免征，實行凡是擁有物業(yè)房產(chǎn)都征收房產(chǎn)稅的辦法，實行按擁有套數(shù)、按擁有房產(chǎn)面積、按房產(chǎn)價值分等級征收不同數(shù)額的房產(chǎn)稅辦法。(中房研協(xié)首席研究員 李戰(zhàn)軍)