[恒大研究院]中國住房制度：回顧、成就、反思與改革

??導(dǎo)讀：本期我們?nèi)婵偨Y(jié)、回顧、反思中國的住房制度。

??當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場存在的問題，很大程度上跟我國基本住房制度有關(guān)，而促進市場平穩(wěn)健康發(fā)展，則根本上取決于住房制度改革和長效機制建設(shè)。

??中國住房制度形成于1978-2018年的一系列改革。40年改革開放偉大征程，是每一個追求美好生活的中國人共同創(chuàng)造的輝煌歷史，也是發(fā)揮中央、地方兩個積極性，不斷的摸著石頭過河，以政策激活市場、以市場積累經(jīng)驗、以政策總結(jié)教訓(xùn)的過程。

??中國，一個14億人口的大國，占世界18.8%的人口，在1978年改革開放之初，人均居住面積僅3.6平米，到如今城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積超30平；從改革開放之初的“簡易公房”，到如今消費升級的“品質(zhì)住宅”，市場的力量創(chuàng)造著奇跡，因為房改，充分調(diào)動了每個社會成員的積極性，充分相信每個人都對改善住房條件有持久的動力，蘊含其中的改革哲學(xué)，奠定著成功的基石。

??新時代，新思路，新住房制度。

??住房制度的要義就是解決住房問題，維持平穩(wěn)發(fā)展的房地產(chǎn)市場。

??當(dāng)前，城鎮(zhèn)化率僅59.6%，住房自有率79.2%，經(jīng)濟發(fā)展水平從1998年房改時的人均GDP6860元、經(jīng)濟總量世界第八，到2018年人均GDP64521元、世界第二大經(jīng)濟體。對住房制度的認識，當(dāng)隨著發(fā)展階段而逐漸深化。

??摘要：·中國住房制度五大支柱

??（1）商業(yè)貸款為主、公積金貸款為輔的住房金融制度

??住房金融體系以商業(yè)按揭貸款為主（余額占比83.2%），輔以住房公積金。按揭貸款首付比例首套20%-35%、二套30%-80%，高于國際平均水平；利率高于歐洲、香港、新加坡等低房貸利率經(jīng)濟體。

??按揭貸款條件較中性，但政策變動頻繁。2003年以來全國統(tǒng)一調(diào)整首付比例12次，7次收緊，5次放松，政策放松期均為居民加速加杠桿期。如2008-2009、2014-2016兩輪政策放松期，居民杠桿率年均提升5.6、4.4個百分點，顯著高于2006-2018年均3.4個百分點的上升速度。

??（2）招拍掛為主的土地供應(yīng)制度

??中國實行土地兩權(quán)分離制度，土地所有權(quán)公有，使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓方式包括有償出讓和無償劃撥兩大類，分別主要針對經(jīng)營性用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地。2002年國土資源部11號令出臺后，“招拍掛”成為土地有償出讓的主要方式，2006-2016年招拍掛出讓土地占總出讓土地面積的81.5%。招拍掛相比協(xié)議出讓更公開透明，但以“價高者得”為原則，客觀上也推升地價、助推房價上漲。

??農(nóng)地征收壟斷、分稅制改革、土地出讓收入由地方支配、GDP錦標賽、快速城鎮(zhèn)化，衍生出土地財政。2018年全國土地出讓收入6.5萬億、房地產(chǎn)相關(guān)稅收2.7萬億（估算），二者共占地方綜合財力的35.4%。此外，地方土地抵押融資超過10萬億。土地財政是“雙刃劍”，在調(diào)動地方積極性、推動城市建設(shè)、促進經(jīng)濟增長的同時，也助推地價房價上漲。

??地方政府為實現(xiàn)土地出讓金最大化，壓縮住宅用地供給，2010-2017年，住宅用地供應(yīng)僅占總建設(shè)用地供應(yīng)的17.8%，僅為工業(yè)用地的65.6%。住宅用地稀缺推高地價。

??長期以來，在“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的城鎮(zhèn)化思路指導(dǎo)下，人口向大都市圈集聚，但土地供給向三四線城市傾斜，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯配，這是一線和部分熱點二線城市房價高、三四線庫存高的根源。

??（3）重交易輕保有的稅收制度中國住房稅收體系重交易輕保有。

??住房持有成本幾乎為0，持有環(huán)節(jié)2項稅收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅均對個人非營業(yè)住房免征；交易環(huán)節(jié)3大主要稅種是契稅、增值稅和個人所得稅，均對長期持有和剛性需求設(shè)置減征條件。輕保有環(huán)節(jié)征稅，財政收入的可持續(xù)性在存量房時代面臨挑戰(zhàn)，房地產(chǎn)稅改革勢在必行。

??（4）高門檻進入、低門檻退出的住房保障體系中國保障房供給經(jīng)歷了“N”型演變歷程。

??1995年《國家安居工程實施方案》出臺，是保障房建設(shè)的起點；1998年房改23號文，提出“建設(shè)以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，1988-2002年新建經(jīng)適房占總住房的比例保持在20%左右；2003年18號文，提出“大多數(shù)家庭購買或租賃商品房”后，保障房供給進入停滯期，2004-2007年新建經(jīng)適房占總住房的比例降至6%-8%。為應(yīng)對國際金融危機，2008年，“建設(shè)保障性安居工程”被列為“四萬億”計劃首項，大規(guī)模保障房建設(shè)開啟，2009-2017年，保障性安居工程累計開工6137萬套，相當(dāng)于同期商品住宅新開工套數(shù)的48.2%。

??中國的住房保障體系包括公租房、經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造安置房等多種類型。各地保障房體系各有特色。如廈門特色為“租購并舉”，提供保障性租賃房、公租房和保障性商品房三類保障房；廣州特色為“以租為主”，公租房是最主要的保障房品種；上海特色為“四位一體”，廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房、公租房、征收安置住房四類保障房并行。

??總體而言，保障房設(shè)計存在進入門檻高、退出門檻低的問題。準入方面，部分保障房將非戶籍家庭、收入水平不在規(guī)定范圍內(nèi)的家庭排除在外；退出方面，保障房體系不封閉，大部分保障房退出時可按市場價轉(zhuǎn)售，購房者可獲得較高的退出收益。