[易居研究院]重慶出臺軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)政策，或?qū)㈤_啟TOD元年

??11月3日，重慶市發(fā)展和改革委員會、重慶市財政局、重慶市規(guī)劃和自然資源局、重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會四部門出臺《關(guān)于推進(jìn)主城都市區(qū)城市軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)的實施意見（試行）》（下稱《意見》）?！兑庖姟窂募訌?qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、明確實施主體、建立成本分擔(dān)與收益分配機(jī)制、強(qiáng)化政策支持四個方面，提出了17條意見，并明確了責(zé)任單位?！兑庖姟纷鳛橹貞c市級層面出臺的第一份軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)政策，標(biāo)志著市委市政府對軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)的支持力度明顯加大，預(yù)示重慶或?qū)㈤_啟TOD元年。

??1??重慶出臺TOD政策的背景

??重慶首條軌道交通線路（2號線）于2005年正式開通運營，是中國西部地區(qū)第一個開通城市軌道交通線路的城市，然而在軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)方面卻是政策出臺較晚、實施成果較少的城市?！兑庖姟烦雠_的背景可以從以下三個方面來看：

??一是從軌道交通規(guī)劃來看，后續(xù)大量建設(shè)需要資金，急需理順綜合開發(fā)機(jī)制。截至2020年9月底，重慶城市軌道交通運營線路10條，運營長度328.5公里，位居中國第八位，預(yù)計到2022年，重慶軌道建成運營里程將超過500公里，到2025年，將達(dá)到750公里。今年5月9日，主城擴(kuò)容建設(shè)方案落地，標(biāo)志著重慶正式進(jìn)入了主城都市區(qū)（范圍包括21個區(qū)，面積2.87平方公里、人口2027萬人、經(jīng)濟(jì)總量1.8萬億元）時代，未來將在交通等方面協(xié)同推進(jìn)一體化，推動干線鐵路、城際鐵路、市域鐵路、城市軌道“四鐵融合”，建設(shè)以中心城區(qū)為核心的“一小時通勤圈”，打造“一日生活圈”，建設(shè)一個“軌道上的都市區(qū)”。因此，隨著重慶主城都市區(qū)進(jìn)入大規(guī)模軌道交通建設(shè)高峰，后續(xù)需要大量建設(shè)、運營資金，亟需綜合開發(fā)收益來反哺軌道交通建設(shè)和運營。

??二是國內(nèi)很多城市正在加速布局TOD，少數(shù)城市將TOD提升到城市戰(zhàn)略。近年來，越來越多的城市重視發(fā)展TOD，南京、青島、南寧、東莞、成都、天津、鄭州、杭州等城市均已出臺TOD相關(guān)政策，其中成都、杭州等城市將TOD開發(fā)上升為城市戰(zhàn)略。成都提出“一個TOD就是一個公園城市社區(qū)”，正在加速推進(jìn)14個TOD示范項目的開發(fā)建設(shè)；杭州以地鐵車輛段“上蓋是常態(tài)、不上蓋是例外”為原則，正在逐步把杭州建成“軌道上的城市”。重慶城市軌道交通已運營線路長度328.5公里，位居中國第八位，然而較少利用TOD促進(jìn)城市發(fā)展。此次《意見》提到要加強(qiáng)軌道站點地上地下及周邊區(qū)域綜合開發(fā)利用，推進(jìn)站城融合開發(fā)，優(yōu)化城市人口和城市功能布局，增強(qiáng)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力。

??三是過去在實際操作中可能存在某種機(jī)制不順，急需理順。重慶在城市軌道交通綜合開發(fā)方面的探索和嘗試起步較早，在軌道交通3號線一期工程開工建設(shè)當(dāng)年（2007年），重慶就啟動了輕軌3號線童家院子車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)項目的前期方案論證研究工作，然而項目獲準(zhǔn)正式啟動在7年之后的2014年。近幾年，除了重慶沙坪壩高鐵站綜合改造項目外，重慶鮮有其他TOD實施成果，主要原因可能是因為宏觀政策的限制及缺失。2016年重慶市四屆人大四次會議上，就有政協(xié)代表提出《關(guān)于加強(qiáng)政策引導(dǎo)，推動軌道交通沿線土地TOD綜合利用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的建議》，但政策遲遲未出。今年8月26日，重慶交通開投集團(tuán)黨委書記、董事長帶隊現(xiàn)場調(diào)研城市交通TOD綜合開發(fā)推進(jìn)工作，強(qiáng)調(diào)“爭取軌道上蓋綜合開發(fā)政策早日出臺，最大努力保障規(guī)劃落地，政策落地，工作落地，增強(qiáng)軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力?！贝舜巍兑庖姟烦雠_，可謂是千呼萬喚始出來，預(yù)計后續(xù)配套的實施細(xì)則也會盡快落地，重慶TOD開發(fā)或?qū)⑦M(jìn)入快車道。

??2??政策的核心要點

??《意見》作為重慶城市軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)的綱領(lǐng)性文件，按照“軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局”的理念，確定了綜合開發(fā)用地范圍，明確了實施主體和土地供應(yīng)方式等內(nèi)容，有利于推動并規(guī)范重慶市軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)利用工作。與其他城市的TOD政策相比，特別是與近幾年TOD呈現(xiàn)加速發(fā)展的成都相比，重慶在土地出讓方面的支持力度還有望加大。

??一是確定了綜合開發(fā)用地范圍，支持力度較大。從政策層面保障綜合開發(fā)項目的土地邊界，是實現(xiàn)TOD一體化開發(fā)的基礎(chǔ)條件?！兑庖姟诽岬?，原則上以城市軌道交通站點為中心，按照站點半徑600米；車輛基地按本體工程用地以及周邊不低于本體工程用地規(guī)模2倍的開發(fā)用地確定為軌道交通綜合開發(fā)用地范圍。具體范圍根據(jù)地形、用地條件、用地權(quán)屬、城市道路等實際情況按“一案一策”劃定。重慶對于綜合開發(fā)用地范圍的確定，明顯大于其他城市劃定的站點周邊500米范圍內(nèi)（如南京、寧波），與成都略有差異，重慶車輛基地綜合開發(fā)用地范圍與成都相同，支持力度均是國內(nèi)較大的，但站點開發(fā)范圍不同，成都是按照一般站點半徑500米、換乘站半徑800米。

??二是綜合開發(fā)規(guī)劃以批復(fù)線路為基礎(chǔ)，未提“兩規(guī)合一”。由于軌道交通綜合開發(fā)的特殊性，要求綜合開發(fā)專項規(guī)劃要先于場站建設(shè)，因此，規(guī)劃先導(dǎo)是軌道交通綜合開發(fā)順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。上海、成都、合肥等多個城市已經(jīng)提出軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃與場站綜合開發(fā)同步規(guī)劃（即“兩規(guī)合一”）的原則。而重慶軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)專項規(guī)劃均是以市政府批準(zhǔn)的線路規(guī)劃或國家批復(fù)的軌道交通建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)編制，未提后續(xù)的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃與場站綜合開發(fā)同步。從實際操作經(jīng)驗來看，早期的地鐵線路規(guī)劃都是未考慮綜合開發(fā)的，車輛段多位于城市偏遠(yuǎn)區(qū)域，且未能與站點相鄰，大大降低開發(fā)價值。因此，需要加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，在遵循重慶城市總體規(guī)劃和城市軌道線網(wǎng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，針對選址的車輛段開發(fā)地塊進(jìn)行市場分析和經(jīng)濟(jì)測算，實現(xiàn)車輛段綜合開發(fā)與軌道交通的統(tǒng)一規(guī)劃，充分發(fā)揮軌道交通帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢。

??三是二級開發(fā)主體通過市場化方式確定，鼓勵一二級聯(lián)動。根據(jù)《意見》，重慶交通開投集團(tuán)作為城市軌道交通綜合開發(fā)的一級開發(fā)主體，二級開發(fā)主體通過市場化方式確定，重慶交通開投集團(tuán)可通過市場化方式參與二級開發(fā)。重慶交通開投集團(tuán)是重慶城市交通開發(fā)投資（集團(tuán)）有限公司的簡稱，是重慶市委、市政府于2009年6月整合原開投公司、公交集團(tuán)、站場集團(tuán)組建而成，主要負(fù)責(zé)重慶市公交、軌道、樞紐站場、市域鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)、運營管理和經(jīng)營管理，是全國首個將城市多種交通方式整合為一體的平臺。可見，重慶軌道交通綜合開發(fā)實施主體不是重慶市軌道交通（集團(tuán)）有限公司，而是其大股東重慶交通開投集團(tuán)，這是重慶區(qū)別于其他城市的一個重要特征。因為多數(shù)土地由區(qū)（市）縣政府管轄，故明確劃定重慶交通開投集團(tuán)可以組織實施的土地也尤為重要，有望在后續(xù)實施細(xì)則中體現(xiàn)。

??四是明確土地供應(yīng)方式，土地政策扶持力度有望加大。目前，國內(nèi)城市軌道交通綜合開發(fā)用地多采取靈活多樣的土地供應(yīng)方式?！兑庖姟诽岬?，綜合開發(fā)用地范圍內(nèi)、軌道交通站場用地范圍外的綜合開發(fā)用地，須按招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。軌道交通站場用地范圍內(nèi)的綜合開發(fā)項目按用途實行分層供應(yīng)；軌道交通本體工程的建設(shè)用地空間按照劃撥方式供應(yīng)；需實施綜合開發(fā)的用地空間，仍需采取招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式供應(yīng)。為確保城市軌道交通工程的建設(shè)安全和運營安全，城市軌道交通站場用地范圍內(nèi)實施綜合開發(fā)的用地空間，可將規(guī)劃條件、建設(shè)要求、設(shè)計方案一并納入公開出讓條件，采取“帶方案”或“帶條件”招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式予以供應(yīng)。可見，政策明確了土地的供應(yīng)方式，但未提經(jīng)營性土地的起始價格。而成都政策明確提到“土地出讓起始價可按不考慮軌道交通因素的宗地評估價的70%（含持證準(zhǔn)用價款）確定”。基于軌道車輛基地蓋板建設(shè)成本較高，且建設(shè)周期較長，加上重慶的房價不高，建議重慶在土地出讓價格上可以適當(dāng)優(yōu)惠，以提升TOD綜合開發(fā)的積極性。

??五是堅持“軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局”的理念，倡導(dǎo)TOD模式。在政策支持方面，《意見》提出堅持軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局的理念，這一理念也是重慶市國土空間總體規(guī)劃（2019-2035年）所提倡的，將引領(lǐng)重慶未來的城市發(fā)展。此外，《意見》還提到“在控制區(qū)域開發(fā)規(guī)模總量的前提下，城市軌道交通沿線區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)向?qū)嵤┚C合開發(fā)的區(qū)域集中，形成疏密有致、肌理清晰的城市形態(tài)”，旨在倡導(dǎo)TOD的開發(fā)模式。TOD模式擁有高質(zhì)量的公共交通體系，并以此為核心形成輻射圈；功能集約、高密度開發(fā)形成緊密社區(qū)，混合工作、居住、商業(yè)等多種功能。重慶因近幾年大力發(fā)展公共交通，交通擁堵有所緩解，中心城區(qū)公共交通機(jī)動化出行分擔(dān)率已達(dá)60.8%，處于全國靠前水平（深圳62.6%），未來通過TOD開發(fā)有望實現(xiàn)職住平衡，從而煥新市民生活方式，大大提升幸福感，進(jìn)而提升城市競爭力。