[易居研究院]重慶出臺(tái)軌道交通區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)政策，或?qū)㈤_(kāi)啟TOD元年

??11月3日，重慶市發(fā)展和改革委員會(huì)、重慶市財(cái)政局、重慶市規(guī)劃和自然資源局、重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)四部門出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)主城都市區(qū)城市軌道交通區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（下稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》從加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、明確實(shí)施主體、建立成本分擔(dān)與收益分配機(jī)制、強(qiáng)化政策支持四個(gè)方面，提出了17條意見(jiàn)，并明確了責(zé)任單位。《意見(jiàn)》作為重慶市級(jí)層面出臺(tái)的第一份軌道交通區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)政策，標(biāo)志著市委市政府對(duì)軌道交通區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的支持力度明顯加大，預(yù)示重慶或?qū)㈤_(kāi)啟TOD元年。

??1??重慶出臺(tái)TOD政策的背景

??重慶首條軌道交通線路（2號(hào)線）于2005年正式開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，是中國(guó)西部地區(qū)第一個(gè)開(kāi)通城市軌道交通線路的城市，然而在軌道交通區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)方面卻是政策出臺(tái)較晚、實(shí)施成果較少的城市?！兑庖?jiàn)》出臺(tái)的背景可以從以下三個(gè)方面來(lái)看：

??一是從軌道交通規(guī)劃來(lái)看，后續(xù)大量建設(shè)需要資金，急需理順綜合開(kāi)發(fā)機(jī)制。截至2020年9月底，重慶城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線路10條，運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)度328.5公里，位居中國(guó)第八位，預(yù)計(jì)到2022年，重慶軌道建成運(yùn)營(yíng)里程將超過(guò)500公里，到2025年，將達(dá)到750公里。今年5月9日，主城擴(kuò)容建設(shè)方案落地，標(biāo)志著重慶正式進(jìn)入了主城都市區(qū)（范圍包括21個(gè)區(qū)，面積2.87平方公里、人口2027萬(wàn)人、經(jīng)濟(jì)總量1.8萬(wàn)億元）時(shí)代，未來(lái)將在交通等方面協(xié)同推進(jìn)一體化，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域鐵路、城市軌道“四鐵融合”，建設(shè)以中心城區(qū)為核心的“一小時(shí)通勤圈”，打造“一日生活圈”，建設(shè)一個(gè)“軌道上的都市區(qū)”。因此，隨著重慶主城都市區(qū)進(jìn)入大規(guī)模軌道交通建設(shè)高峰，后續(xù)需要大量建設(shè)、運(yùn)營(yíng)資金，亟需綜合開(kāi)發(fā)收益來(lái)反哺軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

??二是國(guó)內(nèi)很多城市正在加速布局TOD，少數(shù)城市將TOD提升到城市戰(zhàn)略。近年來(lái)，越來(lái)越多的城市重視發(fā)展TOD，南京、青島、南寧、東莞、成都、天津、鄭州、杭州等城市均已出臺(tái)TOD相關(guān)政策，其中成都、杭州等城市將TOD開(kāi)發(fā)上升為城市戰(zhàn)略。成都提出“一個(gè)TOD就是一個(gè)公園城市社區(qū)”，正在加速推進(jìn)14個(gè)TOD示范項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)；杭州以地鐵車輛段“上蓋是常態(tài)、不上蓋是例外”為原則，正在逐步把杭州建成“軌道上的城市”。重慶城市軌道交通已運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度328.5公里，位居中國(guó)第八位，然而較少利用TOD促進(jìn)城市發(fā)展。此次《意見(jiàn)》提到要加強(qiáng)軌道站點(diǎn)地上地下及周邊區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)利用，推進(jìn)站城融合開(kāi)發(fā)，優(yōu)化城市人口和城市功能布局，增強(qiáng)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力。

??三是過(guò)去在實(shí)際操作中可能存在某種機(jī)制不順，急需理順。重慶在城市軌道交通綜合開(kāi)發(fā)方面的探索和嘗試起步較早，在軌道交通3號(hào)線一期工程開(kāi)工建設(shè)當(dāng)年（2007年），重慶就啟動(dòng)了輕軌3號(hào)線童家院子車輛段上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的前期方案論證研究工作，然而項(xiàng)目獲準(zhǔn)正式啟動(dòng)在7年之后的2014年。近幾年，除了重慶沙坪壩高鐵站綜合改造項(xiàng)目外，重慶鮮有其他TOD實(shí)施成果，主要原因可能是因?yàn)楹暧^政策的限制及缺失。2016年重慶市四屆人大四次會(huì)議上，就有政協(xié)代表提出《關(guān)于加強(qiáng)政策引導(dǎo)，推動(dòng)軌道交通沿線土地TOD綜合利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的建議》，但政策遲遲未出。今年8月26日，重慶交通開(kāi)投集團(tuán)黨委書記、董事長(zhǎng)帶隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研城市交通TOD綜合開(kāi)發(fā)推進(jìn)工作，強(qiáng)調(diào)“爭(zhēng)取軌道上蓋綜合開(kāi)發(fā)政策早日出臺(tái)，最大努力保障規(guī)劃落地，政策落地，工作落地，增強(qiáng)軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力?！贝舜巍兑庖?jiàn)》出臺(tái)，可謂是千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，預(yù)計(jì)后續(xù)配套的實(shí)施細(xì)則也會(huì)盡快落地，重慶TOD開(kāi)發(fā)或?qū)⑦M(jìn)入快車道。

??2??政策的核心要點(diǎn)

??《意見(jiàn)》作為重慶城市軌道交通區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的綱領(lǐng)性文件，按照“軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局”的理念，確定了綜合開(kāi)發(fā)用地范圍，明確了實(shí)施主體和土地供應(yīng)方式等內(nèi)容，有利于推動(dòng)并規(guī)范重慶市軌道交通區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)利用工作。與其他城市的TOD政策相比，特別是與近幾年TOD呈現(xiàn)加速發(fā)展的成都相比，重慶在土地出讓方面的支持力度還有望加大。

??一是確定了綜合開(kāi)發(fā)用地范圍，支持力度較大。從政策層面保障綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的土地邊界，是實(shí)現(xiàn)TOD一體化開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)條件?！兑庖?jiàn)》提到，原則上以城市軌道交通站點(diǎn)為中心，按照站點(diǎn)半徑600米；車輛基地按本體工程用地以及周邊不低于本體工程用地規(guī)模2倍的開(kāi)發(fā)用地確定為軌道交通綜合開(kāi)發(fā)用地范圍。具體范圍根據(jù)地形、用地條件、用地權(quán)屬、城市道路等實(shí)際情況按“一案一策”劃定。重慶對(duì)于綜合開(kāi)發(fā)用地范圍的確定，明顯大于其他城市劃定的站點(diǎn)周邊500米范圍內(nèi)（如南京、寧波），與成都略有差異，重慶車輛基地綜合開(kāi)發(fā)用地范圍與成都相同，支持力度均是國(guó)內(nèi)較大的，但站點(diǎn)開(kāi)發(fā)范圍不同，成都是按照一般站點(diǎn)半徑500米、換乘站半徑800米。

??二是綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃以批復(fù)線路為基礎(chǔ)，未提“兩規(guī)合一”。由于軌道交通綜合開(kāi)發(fā)的特殊性，要求綜合開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃要先于場(chǎng)站建設(shè)，因此，規(guī)劃先導(dǎo)是軌道交通綜合開(kāi)發(fā)順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。上海、成都、合肥等多個(gè)城市已經(jīng)提出軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃與場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)同步規(guī)劃（即“兩規(guī)合一”）的原則。而重慶軌道交通區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃均是以市政府批準(zhǔn)的線路規(guī)劃或國(guó)家批復(fù)的軌道交通建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)編制，未提后續(xù)的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃與場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)同步。從實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，早期的地鐵線路規(guī)劃都是未考慮綜合開(kāi)發(fā)的，車輛段多位于城市偏遠(yuǎn)區(qū)域，且未能與站點(diǎn)相鄰，大大降低開(kāi)發(fā)價(jià)值。因此，需要加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，在遵循重慶城市總體規(guī)劃和城市軌道線網(wǎng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，針對(duì)選址的車輛段開(kāi)發(fā)地塊進(jìn)行市場(chǎng)分析和經(jīng)濟(jì)測(cè)算，實(shí)現(xiàn)車輛段綜合開(kāi)發(fā)與軌道交通的統(tǒng)一規(guī)劃，充分發(fā)揮軌道交通帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。

??三是二級(jí)開(kāi)發(fā)主體通過(guò)市場(chǎng)化方式確定，鼓勵(lì)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。根據(jù)《意見(jiàn)》，重慶交通開(kāi)投集團(tuán)作為城市軌道交通綜合開(kāi)發(fā)的一級(jí)開(kāi)發(fā)主體，二級(jí)開(kāi)發(fā)主體通過(guò)市場(chǎng)化方式確定，重慶交通開(kāi)投集團(tuán)可通過(guò)市場(chǎng)化方式參與二級(jí)開(kāi)發(fā)。重慶交通開(kāi)投集團(tuán)是重慶城市交通開(kāi)發(fā)投資（集團(tuán)）有限公司的簡(jiǎn)稱，是重慶市委、市政府于2009年6月整合原開(kāi)投公司、公交集團(tuán)、站場(chǎng)集團(tuán)組建而成，主要負(fù)責(zé)重慶市公交、軌道、樞紐站場(chǎng)、市域鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理和經(jīng)營(yíng)管理，是全國(guó)首個(gè)將城市多種交通方式整合為一體的平臺(tái)?？梢?jiàn)，重慶軌道交通綜合開(kāi)發(fā)實(shí)施主體不是重慶市軌道交通（集團(tuán)）有限公司，而是其大股東重慶交通開(kāi)投集團(tuán)，這是重慶區(qū)別于其他城市的一個(gè)重要特征。因?yàn)槎鄶?shù)土地由區(qū)（市）縣政府管轄，故明確劃定重慶交通開(kāi)投集團(tuán)可以組織實(shí)施的土地也尤為重要，有望在后續(xù)實(shí)施細(xì)則中體現(xiàn)。

??四是明確土地供應(yīng)方式，土地政策扶持力度有望加大。目前，國(guó)內(nèi)城市軌道交通綜合開(kāi)發(fā)用地多采取靈活多樣的土地供應(yīng)方式。《意見(jiàn)》提到，綜合開(kāi)發(fā)用地范圍內(nèi)、軌道交通站場(chǎng)用地范圍外的綜合開(kāi)發(fā)用地，須按招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。軌道交通站場(chǎng)用地范圍內(nèi)的綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目按用途實(shí)行分層供應(yīng)；軌道交通本體工程的建設(shè)用地空間按照劃撥方式供應(yīng)；需實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)的用地空間，仍需采取招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式供應(yīng)。為確保城市軌道交通工程的建設(shè)安全和運(yùn)營(yíng)安全，城市軌道交通站場(chǎng)用地范圍內(nèi)實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)的用地空間，可將規(guī)劃條件、建設(shè)要求、設(shè)計(jì)方案一并納入公開(kāi)出讓條件，采取“帶方案”或“帶條件”招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式予以供應(yīng)?？梢?jiàn)，政策明確了土地的供應(yīng)方式，但未提經(jīng)營(yíng)性土地的起始價(jià)格。而成都政策明確提到“土地出讓起始價(jià)可按不考慮軌道交通因素的宗地評(píng)估價(jià)的70%（含持證準(zhǔn)用價(jià)款）確定”。基于軌道車輛基地蓋板建設(shè)成本較高，且建設(shè)周期較長(zhǎng)，加上重慶的房?jī)r(jià)不高，建議重慶在土地出讓價(jià)格上可以適當(dāng)優(yōu)惠，以提升TOD綜合開(kāi)發(fā)的積極性。

??五是堅(jiān)持“軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局”的理念，倡導(dǎo)TOD模式。在政策支持方面，《意見(jiàn)》提出堅(jiān)持軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局的理念，這一理念也是重慶市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2019-2035年）所提倡的，將引領(lǐng)重慶未來(lái)的城市發(fā)展。此外，《意見(jiàn)》還提到“在控制區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)?？偭康那疤嵯拢鞘熊壍澜煌ㄑ鼐€區(qū)域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度應(yīng)向?qū)嵤┚C合開(kāi)發(fā)的區(qū)域集中，形成疏密有致、肌理清晰的城市形態(tài)”，旨在倡導(dǎo)TOD的開(kāi)發(fā)模式。TOD模式擁有高質(zhì)量的公共交通體系，并以此為核心形成輻射圈；功能集約、高密度開(kāi)發(fā)形成緊密社區(qū)，混合工作、居住、商業(yè)等多種功能。重慶因近幾年大力發(fā)展公共交通，交通擁堵有所緩解，中心城區(qū)公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率已達(dá)60.8%，處于全國(guó)靠前水平（深圳62.6%），未來(lái)通過(guò)TOD開(kāi)發(fā)有望實(shí)現(xiàn)職住平衡，從而煥新市民生活方式，大大提升幸福感，進(jìn)而提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。