[貝殼研究院] 新模式研究丨國內(nèi)集體土地租賃住房模式的創(chuàng)新實踐

??集體土地建設租賃住房（簡稱“集租房”）已經(jīng)成為我國建立租購并舉住房體系的重要方式之一。2017年住建部、原國土資源部發(fā)布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，明確了第一批13個集租房試點城市之后，全國多個重點城市陸續(xù)開展了集租房項目建設工作。國務院在2021年7月發(fā)布的《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》中，也明確提出了支持用集體土地建設保障性租賃住房的政策。

??集租房項目穩(wěn)定性更強，擁有更完善的服務體系，集租房項目的運營成本更低。集租房建設能夠為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供固定收益及分紅，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)性收入來源，起到縮小城鄉(xiāng)收入差距的作用；集租房可以創(chuàng)造新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)安置崗位，也有增加區(qū)域稅收的效果。集租房促進土地利用規(guī)?；?、集約化，能夠有效盤活農(nóng)村集體用地，并改善項目周邊的市政配套和環(huán)境，帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)整體發(fā)展。

??一

??項目建設的主要模式

??在建設主體上，第一，允許有能力、有資金實力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體組織自行投資建設；第二，鼓勵集體經(jīng)濟組織以土地使用權(quán)作價入股或者采取聯(lián)營的方式與國有企業(yè)合作建設的方式；第三，鼓勵以項目經(jīng)營權(quán)出租的方式與社會資本合作開發(fā)。

??現(xiàn)階段，在集租房領域?qū)嵺`中總結(jié)出了四種主要模式，分別是村集體自主開發(fā)、經(jīng)營權(quán)合作、使用權(quán)入股合作、入市出讓等。

??村集體自主開發(fā)模式是由村集體全權(quán)負責項目立項、開發(fā)、運營，村集體可以獲得所有的經(jīng)營利潤，但需要自籌項目資金。通常自籌資金有三種來源，包括：村集體自有資金；村集體以項目預期收益向政策性銀行抵押貸款；政府住房保障機構(gòu)或者園區(qū)企業(yè)等預付租金。

??經(jīng)營權(quán)合作模式，建設資金仍然多是村集體承擔，村集體自籌資金建設租賃住房后，與開發(fā)商合資成立公司，將租賃住房的經(jīng)營權(quán)出租給合資公司，由合資公司負責運營并承擔盈虧。這種模式下，村集體和開發(fā)商共同協(xié)商確定收益分配方式，一般村集體會獲得大部分收益，合作周期一般為20年。

??股權(quán)合作模式，建設資金多由開發(fā)商承擔，村集體承擔土地平整費用，并以集體土地使用權(quán)入股51%以上，每年獲得保底分紅，開發(fā)商獲得剩下的股份和經(jīng)營收入。由于開發(fā)商回收投資需要的時間較長，雙方合作期限一般為50年。

??第四種是入市出讓模式，村集體完成土地平整后，將集體土地使用權(quán)出讓給開發(fā)商，村集體一次性獲得土地出讓金，開發(fā)商負責后續(xù)所有建設運營環(huán)節(jié)，并獲得所有經(jīng)營收入。

??對比以上四種模式，可以發(fā)現(xiàn)：

??村集體可獲得利潤空間最高的模式是村集體自主開發(fā)模式，這種模式對村集體所擁有的資金實力、運營能力的要求也較高，更適合有資金實力、運營能力比較強的，想要獲得高風險、高收益的村集體。

??經(jīng)營權(quán)合作模式下，村集體可以在規(guī)避運營虧損風險的同時，保留項目運營期間的決策權(quán)，但該模式對村集體的資金實力要求也比較高，而且村集體還需要向開發(fā)商讓渡小部分運營收益。這種模式適合有資金和運營能力但不想承擔運營風險的村集體，或者是有資金實力、沒有運營能力，期望最大程度獲取利潤的村集體。從開發(fā)商的角度來看，這種模式對開發(fā)商資金實力的要求不高，開發(fā)商承擔的投資信貸風險比較小，不過開發(fā)商的利潤率會較低，無法獲得資產(chǎn)性收益，因此比較適合資金實力較弱、只能提供運營服務的開發(fā)商或租賃企業(yè)。

??土地使用權(quán)入股合作模式，由于村集體不用出建設資金，對村集體資金實力和運營能力都沒有要求，同時村集體不用承擔投資信貸風險、運營虧損風險，并且保留運營期間的決策權(quán)力，這種模式需要向開發(fā)商讓渡較多的運營收益。適用于資金實力較強，但是想降低投資風險、轉(zhuǎn)移經(jīng)營風險的村集體；或者資金實力較強，希望獲得持續(xù)性收益的村集體；從開發(fā)商的角度來看，開發(fā)商可以獲得的利潤相對較高，并且可以獲得股份資產(chǎn)增值收益，相應的模式對開發(fā)商的資金實力要求較高，需要承擔較大的投資信貸風險。比較適合有資金實力，想獲得較高利潤收益和資產(chǎn)性收益，以及愿意承擔投資風險的開發(fā)商。

??集體土地使用權(quán)入市出讓開發(fā)模式下，村集體可一次性獲得大量資金收入，同時又能規(guī)避所有投資信貸，運營虧損風險，不過不能分享運營期間的收益，運營期間村集體對項目也沒有決策權(quán)，適合希望在短時間內(nèi)獲得大量資金，不想承擔風險的村集體。這種模式下，開發(fā)商能夠獲得的利潤最高，獲得的資產(chǎn)收益也最多，而且項目運營期間可以獨立決策，不受村集體干涉，運營的自由度比較高。這種開發(fā)形式對開發(fā)商的開發(fā)能力、資金實力要求都比較高，開發(fā)商需承擔較大投資信貸風險，適合資金實力較強、愿意承擔高風險以獲得高收益的企業(yè)。

??總的來看，目前集租房項目多是村集體與開發(fā)商以經(jīng)營權(quán)合作與使用權(quán)入股的方式合作開發(fā)運營。

??二

??集租房建設面臨的挑戰(zhàn)與對策

??集租房的建設主要面臨四大挑戰(zhàn)，包括供需關系匹配、規(guī)劃指標占用、市政設施配套、地上物拆遷。

??首先，集租房供給與現(xiàn)狀需求比較難匹配。大多數(shù)農(nóng)村集體建設用地都在郊區(qū)或部分城中村，要不因為太偏不符合租賃需求，要不也涉及到大量的城中村拆遷，不容易找到合適的項目用地。

??第二，集體土地入市是否占用土地指標?！锻恋毓芾矸ā凡⑽疵鞔_入市土地是僅限于現(xiàn)有的集體經(jīng)營性建設用地，還是也包括新增的集體經(jīng)營性建設用地。若是新增土地也可以入市，則會面臨新增集體土地與新增國有建設用地規(guī)劃指標產(chǎn)生沖突。

??第三，集租房建設還受市政設施配套實施進度的影響。在已有的項目中，相當一部分反映周邊配套設施建設滯后于租賃住房建設，延緩了開工實施進程且極有可能影響未來運營效果。

??第四，集租房項目大多涉及地上物拆遷，而拆除工作不順利容易導致租賃合同中止。地上物拆遷（主要是各種非正規(guī)建筑開發(fā)）涉及到的歷史問題復雜。如何認定歷史上集體土地開發(fā)建筑的合法性，并且根據(jù)歷史資料制定合理的補償方案，是影響拆遷進度和集租房用地供應的關鍵因素之一。

??從企業(yè)的角度來說，參與集體土地租賃住房項目也面臨很多不確定性風險。

??首先，集體建設用地屬于村民集體所有，村委會或者村集體組織是一個代行組織，產(chǎn)權(quán)主體關系復雜導致村民意見比較難達成一致，即使暫時達成一致也還是存在一定意見反復的風險，項目的前期溝通與利益協(xié)商成本與不確定性都很大。

??第二，建設前期費用超出預期，由于集體建設用地涉及到比較多的歷史問題，再加上市政配套不完善等問題，建設前期投入資金具有很強的不確定性，容易超出預期。前期費用的增加一方面會導致項目整體投入超預期增加，另一方面還會拉長單個項目資金占用周期，不利于企業(yè)整體財務效率的提升。

??第三，土地使用權(quán)出讓期屆滿后，續(xù)期及建筑物歸屬尚不明確，土地入市后能否通過被征用而轉(zhuǎn)為國有土地不明確，增加了參與建設運營的不確定性和風險，讓很多開發(fā)商“望而卻步”。

??根據(jù)當前集租房籌集建設、項目入市中面臨的挑戰(zhàn)和問題，我們認為現(xiàn)在以下幾個方面仍然有政策優(yōu)化的空間：

??一是將面向中低收入群體的租賃住房定位為“準公共物品”屬性，與公共服務設施供給給予同等重視，在設置建筑規(guī)模指標時，與中低收入群體的人口指標相掛鉤，對于這部分中低收入群體規(guī)模較大的區(qū)域可以考慮給到適度的規(guī)劃指標傾斜；

??二是要從法律上明確集體建設用地的法律定位，明確產(chǎn)權(quán)主體或者合規(guī)代表人。集體土地使用權(quán)證可按照項目整體核發(fā)，也可以分地塊核發(fā)，或者可以參照經(jīng)濟適用房管理辦法，按每套房屋所占面積分割核發(fā)土地使用權(quán)證，明確賦予集體用地地上物業(yè)辦理抵押擔保盡快出臺關于集體用地使用權(quán)及地上物業(yè)的流轉(zhuǎn)交易管理辦法，盡快明確出讓期限屆滿后續(xù)期及建筑物的歸屬。

??三是改善集體土地建設租賃住房開發(fā)用地的條件，降低建設前期費用，對準備開發(fā)建設集租房社區(qū)的地塊條件進行完善，可以參考國有用地一級開發(fā)模式，進行集體土地的前期開發(fā)，實現(xiàn)“六通一平”，具備開發(fā)建設的條件后移交企業(yè)，從而降低企業(yè)開發(fā)的前期費用，提升企業(yè)參與集租房項目的積極性。

??四是優(yōu)化集體土地租賃住房供給流程，為了提升集體土地租賃住房的建設效率，建議疏通集體土地出讓流程、搭建管理平臺、完善設計建設標準、落實屬地政府主體責任、優(yōu)化運營監(jiān)管等。

??五是鼓勵城市與郊區(qū)住房換租，盤活郊區(qū)土地資源，對于地處六環(huán)以外的遠郊集租房可探索新型運營模式，鼓勵與中心城區(qū)和近郊區(qū)的有房家庭（主要針對退休老年家庭）進行換租，通過“換租”的創(chuàng)新性運營方式，可以更有效地盤活郊區(qū)集體土地資源，既滿足老年家庭在郊區(qū)養(yǎng)老的愿望，又滿足新市民在工作地就近居住的需求。

??參考文獻：

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