[貝殼研究院] 新模式研究丨國(guó)內(nèi)集體土地租賃住房模式的創(chuàng)新實(shí)踐

??集體土地建設(shè)租賃住房（簡(jiǎn)稱(chēng)“集租房”）已經(jīng)成為我國(guó)建立租購(gòu)并舉住房體系的重要方式之一。2017年住建部、原國(guó)土資源部發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，明確了第一批13個(gè)集租房試點(diǎn)城市之后，全國(guó)多個(gè)重點(diǎn)城市陸續(xù)開(kāi)展了集租房項(xiàng)目建設(shè)工作。國(guó)務(wù)院在2021年7月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》中，也明確提出了支持用集體土地建設(shè)保障性租賃住房的政策。

??集租房項(xiàng)目穩(wěn)定性更強(qiáng)，擁有更完善的服務(wù)體系，集租房項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本更低。集租房建設(shè)能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)居民提供固定收益及分紅，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源，起到縮小城鄉(xiāng)收入差距的作用；集租房可以創(chuàng)造新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)安置崗位，也有增加區(qū)域稅收的效果。集租房促進(jìn)土地利用規(guī)?；⒓s化，能夠有效盤(pán)活農(nóng)村集體用地，并改善項(xiàng)目周邊的市政配套和環(huán)境，帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)整體發(fā)展。

??一

??項(xiàng)目建設(shè)的主要模式

??在建設(shè)主體上，第一，允許有能力、有資金實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體組織自行投資建設(shè)；第二，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)作價(jià)入股或者采取聯(lián)營(yíng)的方式與國(guó)有企業(yè)合作建設(shè)的方式；第三，鼓勵(lì)以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)出租的方式與社會(huì)資本合作開(kāi)發(fā)。

??現(xiàn)階段，在集租房領(lǐng)域?qū)嵺`中總結(jié)出了四種主要模式，分別是村集體自主開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)權(quán)合作、使用權(quán)入股合作、入市出讓等。

??村集體自主開(kāi)發(fā)模式是由村集體全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)，村集體可以獲得所有的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，但需要自籌項(xiàng)目資金。通常自籌資金有三種來(lái)源，包括：村集體自有資金；村集體以項(xiàng)目預(yù)期收益向政策性銀行抵押貸款；政府住房保障機(jī)構(gòu)或者園區(qū)企業(yè)等預(yù)付租金。

??經(jīng)營(yíng)權(quán)合作模式，建設(shè)資金仍然多是村集體承擔(dān)，村集體自籌資金建設(shè)租賃住房后，與開(kāi)發(fā)商合資成立公司，將租賃住房的經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給合資公司，由合資公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)盈虧。這種模式下，村集體和開(kāi)發(fā)商共同協(xié)商確定收益分配方式，一般村集體會(huì)獲得大部分收益，合作周期一般為20年。

??股權(quán)合作模式，建設(shè)資金多由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)，村集體承擔(dān)土地平整費(fèi)用，并以集體土地使用權(quán)入股51%以上，每年獲得保底分紅，開(kāi)發(fā)商獲得剩下的股份和經(jīng)營(yíng)收入。由于開(kāi)發(fā)商回收投資需要的時(shí)間較長(zhǎng)，雙方合作期限一般為50年。

??第四種是入市出讓模式，村集體完成土地平整后，將集體土地使用權(quán)出讓給開(kāi)發(fā)商，村集體一次性獲得土地出讓金，開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)后續(xù)所有建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，并獲得所有經(jīng)營(yíng)收入。

??對(duì)比以上四種模式，可以發(fā)現(xiàn)：

??村集體可獲得利潤(rùn)空間最高的模式是村集體自主開(kāi)發(fā)模式，這種模式對(duì)村集體所擁有的資金實(shí)力、運(yùn)營(yíng)能力的要求也較高，更適合有資金實(shí)力、運(yùn)營(yíng)能力比較強(qiáng)的，想要獲得高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的村集體。

??經(jīng)營(yíng)權(quán)合作模式下，村集體可以在規(guī)避運(yùn)營(yíng)虧損風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，保留項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的決策權(quán)，但該模式對(duì)村集體的資金實(shí)力要求也比較高，而且村集體還需要向開(kāi)發(fā)商讓渡小部分運(yùn)營(yíng)收益。這種模式適合有資金和運(yùn)營(yíng)能力但不想承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的村集體，或者是有資金實(shí)力、沒(méi)有運(yùn)營(yíng)能力，期望最大程度獲取利潤(rùn)的村集體。從開(kāi)發(fā)商的角度來(lái)看，這種模式對(duì)開(kāi)發(fā)商資金實(shí)力的要求不高，開(kāi)發(fā)商承擔(dān)的投資信貸風(fēng)險(xiǎn)比較小，不過(guò)開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)率會(huì)較低，無(wú)法獲得資產(chǎn)性收益，因此比較適合資金實(shí)力較弱、只能提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)的開(kāi)發(fā)商或租賃企業(yè)。

??土地使用權(quán)入股合作模式，由于村集體不用出建設(shè)資金，對(duì)村集體資金實(shí)力和運(yùn)營(yíng)能力都沒(méi)有要求，同時(shí)村集體不用承擔(dān)投資信貸風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)虧損風(fēng)險(xiǎn)，并且保留運(yùn)營(yíng)期間的決策權(quán)力，這種模式需要向開(kāi)發(fā)商讓渡較多的運(yùn)營(yíng)收益。適用于資金實(shí)力較強(qiáng)，但是想降低投資風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的村集體；或者資金實(shí)力較強(qiáng)，希望獲得持續(xù)性收益的村集體；從開(kāi)發(fā)商的角度來(lái)看，開(kāi)發(fā)商可以獲得的利潤(rùn)相對(duì)較高，并且可以獲得股份資產(chǎn)增值收益，相應(yīng)的模式對(duì)開(kāi)發(fā)商的資金實(shí)力要求較高，需要承擔(dān)較大的投資信貸風(fēng)險(xiǎn)。比較適合有資金實(shí)力，想獲得較高利潤(rùn)收益和資產(chǎn)性收益，以及愿意承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)商。

??集體土地使用權(quán)入市出讓開(kāi)發(fā)模式下，村集體可一次性獲得大量資金收入，同時(shí)又能規(guī)避所有投資信貸，運(yùn)營(yíng)虧損風(fēng)險(xiǎn)，不過(guò)不能分享運(yùn)營(yíng)期間的收益，運(yùn)營(yíng)期間村集體對(duì)項(xiàng)目也沒(méi)有決策權(quán)，適合希望在短時(shí)間內(nèi)獲得大量資金，不想承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的村集體。這種模式下，開(kāi)發(fā)商能夠獲得的利潤(rùn)最高，獲得的資產(chǎn)收益也最多，而且項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間可以獨(dú)立決策，不受村集體干涉，運(yùn)營(yíng)的自由度比較高。這種開(kāi)發(fā)形式對(duì)開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)能力、資金實(shí)力要求都比較高，開(kāi)發(fā)商需承擔(dān)較大投資信貸風(fēng)險(xiǎn)，適合資金實(shí)力較強(qiáng)、愿意承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)以獲得高收益的企業(yè)。

??總的來(lái)看，目前集租房項(xiàng)目多是村集體與開(kāi)發(fā)商以經(jīng)營(yíng)權(quán)合作與使用權(quán)入股的方式合作開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)。

??二

??集租房建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策

??集租房的建設(shè)主要面臨四大挑戰(zhàn)，包括供需關(guān)系匹配、規(guī)劃指標(biāo)占用、市政設(shè)施配套、地上物拆遷。

??首先，集租房供給與現(xiàn)狀需求比較難匹配。大多數(shù)農(nóng)村集體建設(shè)用地都在郊區(qū)或部分城中村，要不因?yàn)樘环献赓U需求，要不也涉及到大量的城中村拆遷，不容易找到合適的項(xiàng)目用地。

??第二，集體土地入市是否占用土地指標(biāo)?！锻恋毓芾矸ā凡⑽疵鞔_入市土地是僅限于現(xiàn)有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，還是也包括新增的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。若是新增土地也可以入市，則會(huì)面臨新增集體土地與新增國(guó)有建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)產(chǎn)生沖突。

??第三，集租房建設(shè)還受市政設(shè)施配套實(shí)施進(jìn)度的影響。在已有的項(xiàng)目中，相當(dāng)一部分反映周邊配套設(shè)施建設(shè)滯后于租賃住房建設(shè)，延緩了開(kāi)工實(shí)施進(jìn)程且極有可能影響未來(lái)運(yùn)營(yíng)效果。

??第四，集租房項(xiàng)目大多涉及地上物拆遷，而拆除工作不順利容易導(dǎo)致租賃合同中止。地上物拆遷（主要是各種非正規(guī)建筑開(kāi)發(fā)）涉及到的歷史問(wèn)題復(fù)雜。如何認(rèn)定歷史上集體土地開(kāi)發(fā)建筑的合法性，并且根據(jù)歷史資料制定合理的補(bǔ)償方案，是影響拆遷進(jìn)度和集租房用地供應(yīng)的關(guān)鍵因素之一。

??從企業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，參與集體土地租賃住房項(xiàng)目也面臨很多不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

??首先，集體建設(shè)用地屬于村民集體所有，村委會(huì)或者村集體組織是一個(gè)代行組織，產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系復(fù)雜導(dǎo)致村民意見(jiàn)比較難達(dá)成一致，即使暫時(shí)達(dá)成一致也還是存在一定意見(jiàn)反復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目的前期溝通與利益協(xié)商成本與不確定性都很大。

??第二，建設(shè)前期費(fèi)用超出預(yù)期，由于集體建設(shè)用地涉及到比較多的歷史問(wèn)題，再加上市政配套不完善等問(wèn)題，建設(shè)前期投入資金具有很強(qiáng)的不確定性，容易超出預(yù)期。前期費(fèi)用的增加一方面會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目整體投入超預(yù)期增加，另一方面還會(huì)拉長(zhǎng)單個(gè)項(xiàng)目資金占用周期，不利于企業(yè)整體財(cái)務(wù)效率的提升。

??第三，土地使用權(quán)出讓期屆滿(mǎn)后，續(xù)期及建筑物歸屬尚不明確，土地入市后能否通過(guò)被征用而轉(zhuǎn)為國(guó)有土地不明確，增加了參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，讓很多開(kāi)發(fā)商“望而卻步”。

??根據(jù)當(dāng)前集租房籌集建設(shè)、項(xiàng)目入市中面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，我們認(rèn)為現(xiàn)在以下幾個(gè)方面仍然有政策優(yōu)化的空間：

??一是將面向中低收入群體的租賃住房定位為“準(zhǔn)公共物品”屬性，與公共服務(wù)設(shè)施供給給予同等重視，在設(shè)置建筑規(guī)模指標(biāo)時(shí)，與中低收入群體的人口指標(biāo)相掛鉤，對(duì)于這部分中低收入群體規(guī)模較大的區(qū)域可以考慮給到適度的規(guī)劃指標(biāo)傾斜；

??二是要從法律上明確集體建設(shè)用地的法律定位，明確產(chǎn)權(quán)主體或者合規(guī)代表人。集體土地使用權(quán)證可按照項(xiàng)目整體核發(fā)，也可以分地塊核發(fā)，或者可以參照經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法，按每套房屋所占面積分割核發(fā)土地使用權(quán)證，明確賦予集體用地地上物業(yè)辦理抵押擔(dān)保盡快出臺(tái)關(guān)于集體用地使用權(quán)及地上物業(yè)的流轉(zhuǎn)交易管理辦法，盡快明確出讓期限屆滿(mǎn)后續(xù)期及建筑物的歸屬。

??三是改善集體土地建設(shè)租賃住房開(kāi)發(fā)用地的條件，降低建設(shè)前期費(fèi)用，對(duì)準(zhǔn)備開(kāi)發(fā)建設(shè)集租房社區(qū)的地塊條件進(jìn)行完善，可以參考國(guó)有用地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式，進(jìn)行集體土地的前期開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)“六通一平”，具備開(kāi)發(fā)建設(shè)的條件后移交企業(yè)，從而降低企業(yè)開(kāi)發(fā)的前期費(fèi)用，提升企業(yè)參與集租房項(xiàng)目的積極性。

??四是優(yōu)化集體土地租賃住房供給流程，為了提升集體土地租賃住房的建設(shè)效率，建議疏通集體土地出讓流程、搭建管理平臺(tái)、完善設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)屬地政府主體責(zé)任、優(yōu)化運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等。

??五是鼓勵(lì)城市與郊區(qū)住房換租，盤(pán)活郊區(qū)土地資源，對(duì)于地處六環(huán)以外的遠(yuǎn)郊集租房可探索新型運(yùn)營(yíng)模式，鼓勵(lì)與中心城區(qū)和近郊區(qū)的有房家庭（主要針對(duì)退休老年家庭）進(jìn)行換租，通過(guò)“換租”的創(chuàng)新性運(yùn)營(yíng)方式，可以更有效地盤(pán)活郊區(qū)集體土地資源，既滿(mǎn)足老年家庭在郊區(qū)養(yǎng)老的愿望，又滿(mǎn)足新市民在工作地就近居住的需求。

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