中國市政債券引入信用評級制度的必要性及建議

中國市政債券引入信用評級制度的必要性及建議

中債資信評估有限責任公司 霍志輝 才進 郭永斌

  近年來，我國城鎮(zhèn)化加速，在“GDP政績觀”的驅(qū)使下，地方政府避開《預算法》通過建立政府融資平臺進行地方基礎設施，使得地方政府債務快速增長。據(jù)審計署統(tǒng)計，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107,174.91億元，較2008年增長92.45%；且地方政府債務隱性化趨勢嚴重，地方政府債務風險加大。解決我國地方政府債務快速增加和隱性化問題的關(guān)鍵在“疏”而非“堵”。按照財政分權(quán)理論，地方政府作為地方公共產(chǎn)品的主要提供者，應賦予地方政府適當?shù)呐e債權(quán)。從2009年中央政府代發(fā)地方債券到2013年 允許上海、深圳、廣州、浙江、山東和江蘇六地試點發(fā)行地方政府債券，均為我國正式發(fā)行市政債券積累了一定的經(jīng)驗。十八屆三中全會明確提出“建立透明規(guī)范的 城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”，未來中國市政債券可能成為地方基礎設施建設的主要融資工具。在市政債發(fā)行過 程中，信用評級作為識別市政債券風險的重要工具，監(jiān)管部門應將其作為市政債券發(fā)行的要件之一。本文首先梳理了市政債券引入信用評級的必要性以及國外市政債 券信用評級經(jīng)驗，進而提出了我國未來推行市政債券信用評級的相關(guān)制度安排。

  一、市政債券進行信用評級的必要性

  市政債券(Municipal Bonds)是指國家各級政治實體的分支機構(gòu)以及它們的授權(quán)機構(gòu)或代理機構(gòu)作為發(fā)行者向債權(quán)人承諾償還本金并按時支付利息的債權(quán)債務憑證。

  從投資者的角度來看，信用評級作為金融市場基礎設施之一，具有信息披露、風險揭示、價格發(fā)現(xiàn)的功能。

  信用評級機 構(gòu)可以解決地方政府與投資者之間的信息不對稱問題，揭示地方政府存在的信用風險，保障投資者的知情權(quán)，也可以促進地方政府提高信息透明度，接受社會和市場 的廣泛監(jiān)督。不僅如此，信用評級是債券市場利率定價的重要依據(jù)，如果相關(guān)評級結(jié)果顯示擬發(fā)債政府信用狀況很差，投資者會提高價格要求或減少投資規(guī)模，甚至 不購買其所發(fā)行的債券。市政債券主要由地方政府發(fā)行，發(fā)行主體不同于一般的工商企業(yè)，涉及到的財政、經(jīng)濟、債務和政府治理等相關(guān)信息更為復雜，投資者識別 其風險的難度更大，信用評級在信息披露、風險揭示和價格發(fā)現(xiàn)的功能更為重要。

  從債券發(fā)行人角度來看，引入信用評級可以規(guī)范和引導地方政府舉債融資，促進地區(qū)持續(xù)、健康發(fā)展。

  由于我國各 地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政實力不同，各個地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境差異較大，使得各個地方政府所表現(xiàn)出的信用風險差異也較大，因此需要通過信用評級客觀真實地反映 不同地方政府的信用狀況。若地方政府信用等級低，償債風險大，地方政府的信用等級可以為債券監(jiān)管部門審批債券提供參考，同時也是發(fā)行利率高低確定的依據(jù)， 進而對地方政府舉債融資形成有效約束和規(guī)范。為改善信用狀況，地方政府會通過發(fā)展地方經(jīng)濟、增強經(jīng)濟財政實力和規(guī)范自身債務治理水平等方式使自身達到市政 債發(fā)行條件和降低發(fā)行利率，從而促進地方經(jīng)濟、財政和政府治理等進入良性的循環(huán)，促進地方經(jīng)濟持續(xù)和健康發(fā)展。

  從國外經(jīng)驗來看，美國和日本等國家發(fā)行市政債券，信用評級是其發(fā)行的要件之一。

  美國市政債 券的發(fā)行符合注冊和持續(xù)信息披露等相關(guān)規(guī)定即可發(fā)行，其發(fā)行風險和信用風險主要依賴于金融市場中介機構(gòu)的識別和監(jiān)督，其中市政債券在發(fā)行過程中的風險識別 主要通過信用評級機構(gòu)為投資者提供客觀、中立的信用信息。在美國主要有穆迪、標普、惠譽等大型評級機構(gòu)對聯(lián)邦政府、州、地方政府等市政債券發(fā)行主體進行評 級，目前上述評級機構(gòu)為美國55,000家市政債券發(fā)行主體提供了信用評級服務。信用評級在識別市政債券信用風險方面起到了重要作用，是形成債券利率的主要依據(jù)，為投資者決策提供了重要參考。過去30年時間里，美國市政債券共發(fā)生了2,339起違約事件，通過債務重組，投資者最終獲得了全部本金及利息，在部分市政債券違約的案例中，地方政府信用評級在違約前給予了級別下調(diào)和展望關(guān)注等處理，揭示了市政債券主體的違約風險大小，起到了保護投資者利益的作用。

  日本是實行地方自治的單一制國家，中央政府對地方政府的發(fā)債權(quán)實行嚴格的計劃管理，采取“發(fā)行前嚴格審批，發(fā)行后寬松監(jiān)管和償付限制”政策。日本市政債券除受中央政府和相關(guān)政府部門的控制和監(jiān)管外，在金融市場中同樣引入了信用評級制度。

  通過分析美 國和日本兩種不同政治體制國家在市政債券發(fā)行過程的經(jīng)驗，可以看出，盡管兩個國家在發(fā)行決策方面存在很大的差異，美國市政債券主要通過市場化的方式進行發(fā) 行，而日本是嚴格的計劃和協(xié)議審批制度；但是在市場信息披露和監(jiān)督方面，美國和日本均引入了市政債券信用評級制度，它一方面客觀、全面的對發(fā)債主體的財 政、債務等情況進行了披露，為投資者提供了投資參考；另一方它是市政債券發(fā)行利率形成的主要依據(jù)。對債券市場尚不發(fā)達、政府信息披露機制不完善和投資者對 地方政府認識相對匱乏的中國來說，發(fā)行市政債券引入地方政府信用評級更為重要。

  二、中國市政債券信用評級制度安排相關(guān)建議

  盡管財政部《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》中明確了“試點省(市)應當加強自行發(fā)債試點宣傳工作，并積極創(chuàng)造條件逐步推進建立信用評級制度”,但是目前尚無試點自行發(fā)債的地方政府引入信用評級機制。未來中國要推行市政債券，從引入信用評級制度安排角度看建議做好以下幾個方面的工作：

  首先，從制度層面來看，要適時制定市政債券管理條例或辦法，并明確信用評級作為地方政府市政債券發(fā)行的要件之一，建議考慮引入“雙評級”機制。

  對《預算 法》等相關(guān)法律、法規(guī)進行修訂，允許地方政府發(fā)行市政債券，由國務院進行審批和額度控制；出臺地方政府市政債券管理條例或辦法，明確地方政府作為債券的償 還主體和信用評級作為地方政府市政債券發(fā)行的要件之一。此外，借鑒金融危機后資產(chǎn)支持證券等復雜產(chǎn)品推行“雙評級”的做法，鑒于地方政府信用評級的復雜性 以及中國地方政府的強勢地位，建議在相關(guān)制度或辦法中考慮引入“雙評級”機制，要求不同的評級機構(gòu)特別是要鼓勵不同收費模式的評級機構(gòu)同時對市政債券開展 評級，給投資人提供更加多元化的信息參考，并通過不同收費模式評級的約束作用來最大限度確保評級機構(gòu)執(zhí)業(yè)的獨立性。

  其次，從發(fā) 行主體層面來看，需建立和健全政府會計、審計和政府債務管理等制度，加強地方政府相關(guān)信息披露，提高地方政府發(fā)債的透明度。目前，財政部正在一些地方政府 試點綜合財務報告，建議在前期試點的基礎上，完善地方政府綜合財務報告并盡快在全國范圍內(nèi)實施。制定政府會計準則，加強政府財務報表的審計工作，并對相關(guān) 政府報表出具審計結(jié)論并對外公布。此外，目前各個地方政府的財政預決算報告、審計報告披露及時性、透明度相差較大，尤其是地方政府的債務相關(guān)數(shù)據(jù)不夠透 明，這些信息的缺乏使得評級機構(gòu)難以對地方政府進行客觀、公正的評級。建議地方政府定期披露其經(jīng)濟、財政收支、國有資產(chǎn)、債務規(guī)模和舉債用途等相關(guān)信息。

  第三，從信用評級機構(gòu)層面，建立并完善地方政府評級技術(shù)體系，提高專業(yè)技術(shù)能力，加強專業(yè)人才儲備。

  從評級技術(shù) 角度看，由于我國行政體制和財政管理體制的特殊性，在評級中所涉及的評級要素較為復雜，與國外地方政府的評級方法有一定的差異性，因此評級機構(gòu)對地方政府 開展信用評級應作有針對性的準備。一方面，要建立適合我國地方政府實際情況的評級技術(shù)體系，以保證評級結(jié)果的客觀、公正性，并且對外公布其評級方法，做到 評級方法的規(guī)范和透明化，接受市場的監(jiān)督和檢驗。從2005年起，人民銀行與中國社會科學院便建立了對我國地方政府金融生態(tài)環(huán)境評價體系，對200多個城市的財政、信用狀況做了評估，為建立新的地方政府融資機制做了準備。2013年9月， 中債資信與中國社會科學院金融研究所簽署地方政府評級合作協(xié)議，并發(fā)布了中國地方政府評級方法，中國本土評級機構(gòu)正在為開展中國市政債券信用評級進行積極 的探索和準備。另一方面，從人才儲備角度，應加強地方政府評級的專業(yè)人才儲備。由于我國評級行業(yè)起步較晚，專業(yè)評級技術(shù)人才較少，且地方政府評級與工商企 業(yè)評級具有較大的差異性，因此評級機構(gòu)需加強人才培養(yǎng)和儲備，建立具有豐富評級經(jīng)驗的專業(yè)化團隊。