??中房智庫特約研究員

??北師大房地產(chǎn)研究中心研究員馮宇晴

??中房智庫執(zhí)行院長

??中央財經(jīng)大學副教授柴鐸

??商品房預售制度自20世紀90年代被引入內(nèi)地后，受到了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的廣泛接受與推崇。預售逐漸成為最主要的商品房交易方式，據(jù)統(tǒng)計，中國主要城市商品房預售占比約為80%-90%。預售制度憑借其特有的融資優(yōu)勢，在一定時間內(nèi)促進了商品房市場的蓬勃發(fā)展，但也催生了一系列棘手的問題。隨著中國房地產(chǎn)市場逐步走入存量房時代，商品房現(xiàn)房銷售（以下簡稱“現(xiàn)售”）試點項目逐個啟動，中國是否會取消預售制度成為社會焦點。本文將梳理預售制度的前世今生，總結(jié)其優(yōu)缺點，進一步探討其動向與未來發(fā)展趨勢，提出制度優(yōu)化建議。

??一、商品房預售制度的前世今生

??內(nèi)地商品房預售制度源于香港的“賣樓花”?！百u樓花”由霍英東先生于20世紀50年代提出，這種行為源于市場，雖可促進商品房銷售，但在早期因缺乏規(guī)范管理，也引發(fā)了一系列過度投機問題。20世紀60年代金融危機過后，中國香港政府為保護購房者權益，規(guī)范相關管理，構(gòu)建了相對完善的樓花預售制度。香港的探索為內(nèi)地構(gòu)建商品房預售制度提供了寶貴經(jīng)驗。

??隨著房地產(chǎn)市場化進程的推進，中國內(nèi)地商品房預售制度的發(fā)展歷程主要包括3個階段：

??1.雛形階段（1978-1993年）：改革開放初期，住房市場嚴重供不應求，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積小于7平方米，建設城鎮(zhèn)住房的需求十分強烈。當時采用住房預訂購制度，地方政府建委組織代建住房，各購房單位依照批準的建設計劃、攜資金赴城市統(tǒng)建辦預訂購住房，統(tǒng)建辦利用預訂購資金和銀行貸款實施開發(fā)建設。這一制度是商品房預售制度的雛形。

??2.構(gòu)建階段（1994-2000年）：隨著市場經(jīng)濟的推進，中國城鎮(zhèn)化進程加快，住房市場供需矛盾進一步升級，成為主要社會矛盾。為滿足大量的住房需求，中國于1994年7月出臺《城市房地產(chǎn)管理法》，在總結(jié)中國香港經(jīng)驗和借鑒一些國家及地區(qū)做法的基礎上，建立了商品房預售制度，并對預售條件和監(jiān)管等進行了原則性規(guī)定，為商品房市場的健康發(fā)展提供了法律依據(jù)。同年11月，原建設部頒發(fā)了《城市商品房預售管理辦法》，明確了商品房預售行為的定義、預售所需材料、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)需辦理預售登記及取得預售許可證等內(nèi)容。

??3.完善階段（2001年至今）：2001年8月和2004年7月，原建設部先后修訂了《城市商品房預售管理辦法》，規(guī)定商品房預售是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將正在建設中的房屋預先出售給購房人，由購房人預先支付定金或房價款的行為；同時，明確指出商品房預售必須取得“預售證”，嚴格規(guī)定了“預售證”辦理程序和所需材料。隨著預售制度的規(guī)范與完善，該制度逐漸成為中國商品房市場的核心管理制度之一。

??事實上，香港“賣樓花”和內(nèi)地商品房預售具有本質(zhì)差異。從目的看，“賣樓花”側(cè)重于通過信用預訂或分期付款來促進銷售；而商品房預售的核心目的為集資建房。從銷售流程看，“賣樓花”先簽訂臨時合同和支付定金（約占全款5%），一周內(nèi)簽訂正式合同，90天內(nèi)支付5%-10%的追加定金；而商品房預售需在簽訂合同后一周內(nèi)付全首付和申請貸款支付余款，即要求在短期內(nèi)支付全款。從資金監(jiān)管看，“賣樓花”將購房款交給第三方監(jiān)管賬戶，第三方監(jiān)管方按工程進度向開發(fā)商支付購房款，在竣工驗收、確認沒有質(zhì)量問題后支付尾款；商品房預售在形成之初沒有第三方監(jiān)管，購房款直接交給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，后來雖設立了第三方監(jiān)管賬戶，但僅限制了購房款使用用途，未將房屋質(zhì)量作為購房款使用標準。從違約退房制度看，“賣樓花”過程中買方可以違約退房，僅損失定金；但商品房預售過程中買方不可違約退房。總體來看，香港的“賣樓花”與其他國家及地區(qū)的成熟商品房預售市場情況更為接近，而內(nèi)地的商品房預售與此不同，具有自身獨特性。

??二、商品房預售制度的優(yōu)缺點

??中國商品房預售制度的構(gòu)建有效促進了房地產(chǎn)市場的健康穩(wěn)定發(fā)展，其積極作用是不可否認的。與此同時，目前因缺乏充足經(jīng)驗，該制度仍存在不足之處，有待進一步優(yōu)化。商品房預售制度的優(yōu)缺點如下：

??（一）優(yōu)點

??1.拓寬房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)融資渠道。商品房預售制度允許房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在商品房尚未建成時，與買方簽訂交易合同和提前收取銷售款。相比于現(xiàn)售，預售項目的開發(fā)動態(tài)回收周期可縮短約10個月。預售制度有利于拓寬房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的融資渠道，不僅加速了資金周轉(zhuǎn)、提高了資金使用效率，而且壓低了資金使用成本，有效降低了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金壓力。

??2.疏導商品房市場需求。商品房預售價格約比現(xiàn)售價格低10%-20%，交房期為1-2年。相比于現(xiàn)售，商品房預售的價格優(yōu)勢更強，有效刺激了商品房購買，將潛在需求轉(zhuǎn)換為有效需求，完成了商品房需求的合理疏導。

??3.為銀行提供穩(wěn)定收益。銀行機構(gòu)通過向購房者發(fā)放按揭貸款，為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供間接融資，從而獲取長期穩(wěn)定收益。住房商業(yè)貸款已成為銀行機構(gòu)優(yōu)先選擇的優(yōu)質(zhì)標的。

??（二）缺點

??1.易縱容非法集資和風險轉(zhuǎn)嫁行為。商品房預售使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)僅投入有限資金即可進行開發(fā)建設成為可能，為非法集資和風險轉(zhuǎn)嫁行為提供了溫床。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在支付土地出讓金、獲得土地后，可將土地使用權在銀行抵押貸款融資，然后通過使中標建筑商墊資和預售，獲取大量建設資金，其中預售是最主要的融資渠道之一。一旦資金鏈斷裂，房地產(chǎn)開發(fā)建設工程將面臨爛尾風險。預售制度將這種風險轉(zhuǎn)嫁至購房者和銀行，有可能嚴重損壞購房者的合法權益與引發(fā)金融風險。

??2.缺少嚴格的監(jiān)管制度。國外和中國香港的商品房預售，屬于銷售模式而非融資手段，但中國內(nèi)地商品房預售的本質(zhì)即為集資建房，大量預售資金的使用理應得到合理監(jiān)管。實際情況為，購房者的銀行按揭貸款未經(jīng)監(jiān)管流程即可一次性無條件劃撥給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，雖有規(guī)定必須將其用于房屋建設，但在資金使用過程中缺少嚴格監(jiān)管，因此，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實際有可能將資金非法挪用。同時，因監(jiān)管缺位，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)常利用自身信息的隱蔽性優(yōu)勢侵害購房者合法權益，例如常產(chǎn)生預售營銷宣傳與實際交房情況不對等等問題。

??3.易產(chǎn)生房地產(chǎn)價格泡沫。商品房預售會刺激購房需求，其中不乏基于保值、投機等目的的需求，需求增加有可能拉動價格增長。同時，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)常通過虛假緊缺、浮夸囤積等手段哄抬房價，導致房價過分偏離實際市場均衡價格，從而有可能引發(fā)房價暴跌風險，易產(chǎn)生房地產(chǎn)價格泡沫。

??4.催生房地產(chǎn)過度投資開發(fā)。商品房預售制度降低了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資建設的經(jīng)濟門檻，導致大量投資資金涌入房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)，容易催生房地產(chǎn)過度投資開發(fā)，從而引發(fā)行業(yè)發(fā)展不平衡和低效率競爭問題。

??5.房屋面積管理職能難以厘清，易產(chǎn)生行政風險。房屋建設工程從規(guī)劃到預售、辦證各環(huán)節(jié)辦事部門不一，測繪機構(gòu)不同，標準不統(tǒng)一，存在多次測繪以及預售測繪與確權測繪結(jié)果不同的尷尬局面，易引發(fā)糾紛訴訟。

??三、商品房預售制度改革的動向、未來趨勢與建議

??針對商品房預售制度引發(fā)的一系列問題，中國進行了反思與改革。2005年8月發(fā)布的《2004年中國房地產(chǎn)金融報告》指出，可以考慮修改房地產(chǎn)行業(yè)的銷售制度，取消一定的現(xiàn)行預售制度，而現(xiàn)售制度較為合理。該建議引發(fā)了社會對于預售制度的存廢之爭，但原建設部聲明不會取消預售制度。2010年4月，住建部發(fā)布《關于進一步加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預售制度有關問題的通知》，首次明確提出推行商品房現(xiàn)售試點，鼓勵各地結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定商品房現(xiàn)售管理辦法，引導房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)現(xiàn)售商品房。

??總體來看，商品房銷售從預售轉(zhuǎn)為現(xiàn)售的優(yōu)劣勢并存。優(yōu)勢主要包括4方面：一是現(xiàn)售能有效避免預售的不確定性，有利于保障購房者的資金安全、維護購房者的合法權益，從而減少矛盾糾紛和維持社會穩(wěn)定；二是能夠放緩房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)速度，提高其項目運營資金成本，倒逼其理性投資，遏制其非法集資和風險轉(zhuǎn)嫁行為，從而促進市場趨于穩(wěn)定；三是有助于抑制投機性需求和打擊惡意提高房價行為，避免產(chǎn)生房地產(chǎn)價格泡沫；四是有利于將土地和資金等稀缺資源向優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)配置傾斜，進而優(yōu)化行業(yè)競爭格局，推動樓市品質(zhì)化健康發(fā)展。劣勢表現(xiàn)為4方面：一是變預售為現(xiàn)售會造成房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金鏈吃緊，開發(fā)周期延長，從而降低商品房供給，有可能導致房價過度攀升；二是由于房地產(chǎn)行業(yè)的有息負債占比長期維持于40%以上，負債主要來自于銀行等金融機構(gòu)，所以企業(yè)資金鏈吃緊易引發(fā)償債危機，這種危機可能會傳導至金融體系內(nèi)的其他利益相關者，導致金融風險；三是資金實力較弱的中小企業(yè)將會被淘汰出局或被合并，有可能降低市場競爭、加劇行業(yè)壟斷現(xiàn)象，從而擠壓消費者剩余和損害消費者福利；四是將減少房地產(chǎn)投資額和抑制房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟發(fā)展也將受到嚴重影響。

??考慮到上述優(yōu)劣勢，目前已有部分省份開始探索商品房銷售市場轉(zhuǎn)型，由預售主導逐步向現(xiàn)售轉(zhuǎn)變，主要目的是通過宏觀調(diào)控，解決商品房市場過熱、價格過高問題。江蘇省南京市于2016年推出現(xiàn)售政策，規(guī)定將土地拍賣價格與預售條件掛鉤，當網(wǎng)上競價達到最高限價的80%時，低層建筑申領預售許可需達到建筑主體封頂條件；當網(wǎng)上競價達到最高限價的90%時，地塊所建商品房必須現(xiàn)售。隨后，南京市成功交易現(xiàn)售地塊67塊，但隨著房地產(chǎn)市場的降溫，又于2018年7月全面取消現(xiàn)售限制。廣東省人民政府于2017年5月印發(fā)《實施珠三角規(guī)劃綱要2017年重點工作任務》的通知，對防范金融和房地產(chǎn)風險做出了明確指示，強調(diào)因城施策，密切監(jiān)控房地產(chǎn)市場動態(tài)，嚴禁各類加杠桿金融產(chǎn)品用于購房首付款，同時提出鼓勵推行現(xiàn)房銷售制度；隨后，2018年10月，廣東省首個商品房現(xiàn)售試點項目龍華金茂府于深圳正式亮相，并于2019年11月取得銷售許可證。另外，福建省住建廳于2018年4月規(guī)定，福州和廈門兩個試點應在土地出讓中逐步提高商品房預售條件，直至實現(xiàn)現(xiàn)售。類似的，安徽省合肥市房地產(chǎn)管理局于2018年10月發(fā)布了《關于加強新建商品房現(xiàn)房銷售管理工作的通知》，鼓勵支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實施新建商品房現(xiàn)售。2020年3月，海南省出臺新政，規(guī)定對于新出讓土地建設的商品住房，實行現(xiàn)售制度；現(xiàn)房銷售的房屋應通過竣工驗收且供水、供電、燃氣、通訊等配套基礎設施具備交付使用條件。由于海南省存量土地規(guī)模較大，在新出讓土地建設的商品住房實行現(xiàn)售后，短期內(nèi)實際市場供應量不會顯著降低，所以將不會過度干擾市場供需穩(wěn)定性和引發(fā)房價上漲。同時，海南省旅游資源豐富，加之被選作自由貿(mào)易港實驗區(qū)，具有明顯的經(jīng)濟長期向好趨勢，可以在一定范圍內(nèi)承擔房地產(chǎn)調(diào)控的經(jīng)濟影響。因此，海南省憑借獨特優(yōu)渥的改革條件，成為中國首個全面推行現(xiàn)售制度的省份，其積累的經(jīng)驗將成為其他省份改革的重要參考。若海南省改革成功，現(xiàn)售制度有可能進一步向其他省份推廣。

??從短期看，除海南省等具有良好經(jīng)濟環(huán)境和調(diào)控房地產(chǎn)市場的成功經(jīng)驗的地區(qū)，目前不存在全面取消預售制度的基本條件。從金融風險角度看，取消預售制度將導致房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)損失20%-30%的資金來源，有可能引發(fā)資金鏈斷裂，產(chǎn)生嚴重的系統(tǒng)性金融風險。從市場供給角度看，城市去庫存效果顯著，截至2019年10月，中國商品房待售面積49323萬平方米，同比下降6.6%，比9月末減少23萬平方米；在此背景下，若取消預售制度，商品房供給時間將推遲至少1-2年，導致供需結(jié)構(gòu)惡化，市場均衡破壞，同時也不利于踐行遏制房價上漲的政策思路。由此可知，短期內(nèi)不會大范圍地全面取消預售制度，各地將因城施策，即根據(jù)自身政策環(huán)境、市場條件和其他試點經(jīng)驗做出彈性選擇。

??從長期看，在國家鼓勵改革的背景下，隨著試點經(jīng)驗的積累，各地將逐漸嘗試增加現(xiàn)售、減少預售，但是否會全面取消預售制度尚且難下定論。若今后決定在長期發(fā)展中全面取消預售制度，為維持社會穩(wěn)定和確保市場健康發(fā)展，制度改革也將是循序漸進的過程：首先將在一段時間內(nèi)保留部分預售項目，逐步提高預售條件，適當增加現(xiàn)售項目；然后逐步完成從預售到現(xiàn)售的轉(zhuǎn)型，在此過程中將預先公開轉(zhuǎn)型進度時間安排，使企業(yè)和公眾有明確預期、提前做好準備。

??根據(jù)上述分析，商品房預售制度仍會在一定時間內(nèi)留存與發(fā)展。為解決現(xiàn)存問題，可從下述5方面對其進行優(yōu)化：

??1.提高房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的市場準入門檻，使其降低資金杠桿，充實開發(fā)經(jīng)營的資本金，從而防范行業(yè)與金融風險。

??2.推行市場預警和信用管理機制，將不守信用、侵害購房人利益和施工承包人利益的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)限定于現(xiàn)售范圍，使其信守商業(yè)信用、承擔商業(yè)責任。

??3.強化商品房預售監(jiān)管，在開工前嚴格審查房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金狀況與信用度，在開工后檢查施工過程是否符合合同規(guī)定、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是否篡改合同等，從而保障購房人的合法權益。

??4.加大對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違法行為的懲處力度，明確其行政和民事責任，強制其對受損者給予合理補償。

??5.完善預售資金管理，可通過專項管理、專項信托和專項賬號等方式集中管理，實現(xiàn)?？顚Ｓ茫糁品欠ㄅ灿妙A售資金等違法行為。