??在一線城市尤其是中心城區(qū)，歷史文化價值與區(qū)域經(jīng)濟價值的曲線是高度重合的，承接中心城區(qū)的城市更新項目的企業(yè)，在得到經(jīng)濟收益的同時，無法規(guī)避對于歷史風(fēng)貌保護的責(zé)任與要求。

??城市更新是“增存并舉”的發(fā)展模式，存量資產(chǎn)通過更新之后，會形成租賃公寓、街區(qū)商業(yè)、創(chuàng)意園區(qū)等物業(yè)形態(tài)，有歷史風(fēng)貌保護要求的項目，帶來的是不可復(fù)刻的文脈價值和歷史建筑，更容易形成項目的辨識度，形成“打卡”效應(yīng)，從帶動流量的角度來說，對后期持有運營有加持作用，遠比現(xiàn)在趨同程度極高的標(biāo)準(zhǔn)辦公或商業(yè)更具有吸引力和資產(chǎn)價值。

??2021年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》。

??這是我國自1982年建立歷史文化名城保護制度近40年以來，首次以中央名義專門印發(fā)的關(guān)于城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承的文件，標(biāo)志著我國的歷史文化保護發(fā)展進入到更深層次。

??《意見》要求加強保護利用傳承，注重整體保護，傳承傳統(tǒng)營建智慧，尤其是強調(diào)嚴格拆除管理，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假亂真，并要求推進活化利用讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。

??疊加一線城市逐漸形成了“條例/辦法+規(guī)劃/計劃”完整的政策體系，以城市更新行動的相關(guān)政策推動為契機，新一輪的風(fēng)貌保護正式開啟。

??2022年5月25日，北京市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十九次會議通過《北京中軸線文化遺產(chǎn)保護條例》，自2022年10月1日起施行?！稐l例》中出現(xiàn)“北京中軸線保護應(yīng)當(dāng)注重保護與展示各歷史時期嚴格遵照居中對稱格局形成的歷史遺存與城市發(fā)展印跡”、“嚴格管控建筑高度、建筑體量、建筑色彩、第五立面形式等，保證景觀視廊內(nèi)視線通暢與景觀協(xié)調(diào)”等表述，都彰顯出北京對文化遺產(chǎn)的高度重視和嚴格保護要求。

圖：北京中軸線保護管理規(guī)劃

??在過往發(fā)布的21個試點城市及區(qū)域中，北京作為典型的城市，代表古城保護在城市更新進程中的重要性。以中軸線保護管理規(guī)劃的范圍來看，北京城市更新中涉及到歷史風(fēng)貌保護的要求和等級，幾乎都是法定的文物保護單位或文物保護點，此類更新要嚴格遵守國家文保相關(guān)單位的要求，基本上不能替換任何建筑結(jié)構(gòu)，甚至連立面、材質(zhì)、建筑元素都有嚴格的要求。這也是一類以古城文化基因較多的城市，做城市更新的特點，相類似例如西安古都規(guī)劃片區(qū)，“保護”大過于更新利用。

??廣州進度稍落后于北京和上海。2023年1月，公示《廣州歷史文化名城保護規(guī)劃（2021-2035年）》草案，提出在歷史文化街區(qū)核心保護范圍內(nèi)限高；對建筑物、構(gòu)筑物與環(huán)境要素進行分類保護，分別采取保護整治方式；踐行“微改造”的“繡花功夫”，推進歷史文化街區(qū)“小規(guī)模、漸進式”更新。對于歷史建筑和傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑，要求加強保護修繕，推進工業(yè)遺產(chǎn)、改革開放優(yōu)秀建筑的認定公布，同時引導(dǎo)活化利用，多種途徑鼓勵社會資本投入歷史建筑活化利用，積極探索產(chǎn)權(quán)管理模式，破解歷史建筑產(chǎn)權(quán)困境。

圖：廣州27片歷史文化街區(qū)

??類似提倡微改造的城市還有21個試點城市中的蘇州，用“繡花”功夫推動城市更新的政策體系，并于2023年發(fā)布了《蘇州市城市微更新建設(shè)指引》，將微更新提升到重點發(fā)展的戰(zhàn)略。此類歷史風(fēng)貌保護，有部分歷史建筑與周邊歷史環(huán)境聯(lián)系較強，歷史信息留存較完整，部分結(jié)構(gòu)可以替換。以及更新改造后，還可以進行不影響建筑結(jié)構(gòu)本體的經(jīng)營活動。

??在風(fēng)貌保護加嚴的同時，上海近期的政策方向與北京、廣州略有不同，開始強化風(fēng)貌保護項目的落地效果和可持續(xù)發(fā)展能力。例如上海在正式實施的《上海市城市更新指引》中規(guī)定，在用地保障方面，按照法律規(guī)定，沒有條件，不能采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式的，經(jīng)市人民政府同意，可以采取協(xié)議出讓方式供應(yīng)土地。其中，對于風(fēng)貌保護類項目又做出特別規(guī)定：

??1、屬于歷史風(fēng)貌保護、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級、市政交通設(shè)施整體提升等情形的，市、區(qū)人民政府可以指定統(tǒng)籌主體；

??2、城市更新涉及歷史風(fēng)貌保護和重點產(chǎn)業(yè)區(qū)域調(diào)整轉(zhuǎn)型等情形的，可以組合供應(yīng)土地；

??3、因歷史風(fēng)貌保護、舊住房更新、重點產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)型需要，可以由相關(guān)部門另行制定有關(guān)建筑間距、退讓、密度、面寬、綠地率、交通、市政配套等差異化的標(biāo)準(zhǔn)或者管理要求。

圖：上海發(fā)布2035規(guī)劃中劃定的市域文化保護控制范圍

??在項目推進層面，嚴格的保護規(guī)則與更新項目的落地之間存在天然矛盾，且涉及到了主體認定、土地出讓、資金統(tǒng)籌、經(jīng)濟賬目平衡等多個環(huán)節(jié)。

??對于片區(qū)型風(fēng)貌保護項目而言，顯而易見的挑戰(zhàn)是項目面臨嚴格開發(fā)限制，這既包括建筑限高、限容要求，也包括保留保護建筑的使用用途、外立面等特別規(guī)定。因此也衍生出許多問題，例如規(guī)劃中若包含地下空間，且地上存在需保留保護建筑，則會涉及建筑平移等耗時耗力的復(fù)雜工程，影響到項目的整體推進周期。

??更大的問題存在于項目實際推進過程中。一方面，片區(qū)型的風(fēng)貌保護項目許多位于城市核心區(qū)位，征收成本極高，已經(jīng)開始出現(xiàn)類似福佑路地塊土地出讓金無法覆蓋征收成本的情況。另一方面，由于存在高比例的保護保留建筑，土地很難形成凈地出讓投放到土地招拍掛市場，上海在這方面的一般做法是通過遴選“統(tǒng)籌主體”，來協(xié)助推進地塊的后續(xù)開發(fā)。目前這種推進模式有落地建成的項目較少，無法評價其效果。但就“統(tǒng)籌主體”而言，動輒百億的土地價款，具體的項目實施方案在當(dāng)前階段也無法確定，項目風(fēng)險性極高。

??最后，即使項目建成落地，城市更新的使命也尚未達成，亟需通過后續(xù)持續(xù)運營來提升更新效能。受制于保護保留建筑的保護要求（文保單位的保護要求更高），規(guī)劃對于建筑的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外立面、使用用途等都會有嚴格限定，往往會導(dǎo)致建筑活化后，使用率不高，運營整體效果不佳的情況。與此同時，在當(dāng)前國企作為承接風(fēng)貌保護項目工程的大背景下，迫切需要市場化的企業(yè)介入以填補運營空白。