??隨著修正后的新《土地管理法》正式出臺(tái)，其重要配套法規(guī)《土地管理法實(shí)施條例》也即將再次修訂。

??為進(jìn)一步完善以土地管理法為核心的土地管理法律法規(guī)體系，3月30日，自然資源部官網(wǎng)發(fā)布《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》(征求意見稿)(以下簡(jiǎn)稱“條例草案”)，向社會(huì)公開征求意見。

??在條例草案中，耕地保護(hù)制度得到了進(jìn)一步完善，明確耕地保護(hù)責(zé)任主體；同時(shí)強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)村村民宅基地權(quán)益，要求地方做好閑置宅基地的利用；并把尊重農(nóng)民所有權(quán)人利益作為一個(gè)核心要義，擬對(duì)土地征收程序進(jìn)行細(xì)化。

??條例草案是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行土地管理法的具體行為依據(jù)，新修訂的土地管理法已在今年1月1日正式實(shí)施，其修改亮點(diǎn)包括土地征收、農(nóng)村宅基地管理制度改革以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等諸多內(nèi)容。

??在北京市物權(quán)法學(xué)研究會(huì)和北京市盛廷律師事務(wù)所舉辦的關(guān)于條例草案的遠(yuǎn)程連線研討會(huì)中，相關(guān)學(xué)者表示，現(xiàn)行土地管理法在土地征收、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度改革，進(jìn)一步使集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利落實(shí)、農(nóng)民利益得到保障。但作為與之配套的土地管理法實(shí)施條例草案，在涉及的若干關(guān)系農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民個(gè)體權(quán)益等重大問(wèn)題和部分立法術(shù)語(yǔ)使用等方面，仍然存有較大改進(jìn)完善空間。

??明晰集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍

??此前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市首先要通過(guò)土地征收變?yōu)閲?guó)有土地，才能從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生一定制約。

??為了破解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律障礙，現(xiàn)行土地管理法刪除了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的條款，這意味著我國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國(guó)有”。符合規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過(guò)征收為國(guó)家所有，直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。

??作為土地管理法配套法規(guī)的條例草案，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的條件進(jìn)行補(bǔ)充，即“國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途；產(chǎn)權(quán)明晰、已依法辦理土地所有權(quán)登記；具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套等基本條件”。符合以上條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人在一定年限內(nèi)有償使用。

??對(duì)此，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院院長(zhǎng)高飛認(rèn)為，應(yīng)需要進(jìn)一步明確關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍，使其與《物權(quán)法》規(guī)定的國(guó)有建設(shè)用地可用于“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性”用途相同，避免未來(lái)對(duì)于“旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性”用途因國(guó)有建設(shè)用地?zé)o法供地時(shí)，在實(shí)踐中通過(guò)征收集體土地來(lái)供地。

??“這個(gè)表述上的差異涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度適用空間及其尺度問(wèn)題，同時(shí)也會(huì)引出土地征收中公共利益條款如何理解的問(wèn)題?！备唢w解釋，如果在實(shí)際操作中將土地管理法規(guī)定的“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性”用途理解為僅限于“工業(yè)、商業(yè)”兩種經(jīng)營(yíng)性用途，那意味著旅游、娛樂(lè)、商品住宅就只能使用國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)。如果這個(gè)理解成立，便會(huì)引發(fā)一個(gè)問(wèn)題：假如存量國(guó)有建設(shè)用地不能滿足旅游、娛樂(lè)和商品住宅需求，那能否使用集體土地呢？如果不能直接通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)現(xiàn)供地，顯然就只能依靠土地征收解決，這明顯違反了公共利益條款規(guī)定。

??在土地二級(jí)市場(chǎng)中，規(guī)定以出租方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與以出讓方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)適用同一規(guī)則，在高飛看來(lái)，這不符合民法規(guī)范的規(guī)定，“以出租方式取得的權(quán)利并不要求必須登記，但以出讓方式取得的權(quán)利則需要登記，因?yàn)橐猿鲎夥绞饺〉玫氖莻鶛?quán)，以出讓方式取得的是物權(quán)，兩者權(quán)利性質(zhì)是完全不同的?！?/p>

??“盡管土地管理法對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有劃定范圍，但是以依法登記作為條件，按照我的理解應(yīng)當(dāng)對(duì)土地管理法中‘經(jīng)依法登記’作動(dòng)態(tài)理解，不能僅理解為立法頒布前已獲登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?！? 北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)理事潘金忠認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分出讓和出租讓渡使用權(quán)的登記意義，尤其是對(duì)現(xiàn)有未經(jīng)登記的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、三產(chǎn)安置用地等存量用地，應(yīng)作出確認(rèn)及登記的制度安排，也能為該類型建設(shè)用地上市創(chuàng)造確權(quán)條件，以避免尚未登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量進(jìn)一步萎縮。

??廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授陳小君表示，現(xiàn)行土地管理法在土地征收、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度完善，使集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利落實(shí)，農(nóng)民利益得到保障。但從制度邏輯的貫穿和在實(shí)踐圖景上的洞察該條例草案還存在符合度較弱、適應(yīng)性較差等諸多問(wèn)題。她介紹，在實(shí)踐中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市被認(rèn)為是最大的彰顯了改革的成果，但從各地的總結(jié)中可以發(fā)現(xiàn)，新法關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的讓利有限，不利于土地的有效利用，其主要問(wèn)題在于和征地利益矛盾和與宅基地制度的單邊混淆。

??“另外應(yīng)建議適度放寬集體建設(shè)用地的增量。”陳小君稱，“條例草案沒(méi)有體現(xiàn)出土地管理法關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增量的制度安排，雖然存在優(yōu)先使用存量的規(guī)定，可是突然冒出土地儲(chǔ)備的規(guī)定該條文模糊、指向不明，儲(chǔ)備誰(shuí)的土地？怎么操作？是否屬于公共利益？這些問(wèn)題實(shí)踐中難以落實(shí)，還可能出現(xiàn)制度沖突?！?/p>

??要切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民利益

??土地征收一直是社會(huì)上頗受關(guān)注話題，具體到土地征收程序、征收范圍、征收補(bǔ)償?shù)龋蛱幚聿划?dāng)引發(fā)的糾紛也不在少數(shù)。因此，此次條例草案以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心對(duì)土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化。

??此前，自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華在接受媒體采訪時(shí)表示，在整個(gè)征地審批啟動(dòng)前期程序里，會(huì)把尊重農(nóng)民所有權(quán)人的利益作為一個(gè)核心要義，通過(guò)一系列程序來(lái)落實(shí)被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。

??“其實(shí)現(xiàn)在征地過(guò)程中的主要問(wèn)題還是征收補(bǔ)償，特別是各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致引發(fā)了很多糾紛。”潘金忠建議，在《土地管理法》就宅基地及地上房屋征收補(bǔ)償方式作了規(guī)則細(xì)化和豐富的情況下，條例可以對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收補(bǔ)償方式作出特別規(guī)定，以避免征地實(shí)施中按照區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，同時(shí)可以作為省級(jí)人民政府主管部門編制片區(qū)綜合地價(jià)的新增用地類型的法律依據(jù)。

??具體到征收過(guò)程和征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，潘金忠提出，在集體土地征收過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)遇到所涉及征地安置補(bǔ)償方案的聽證主體、簽約主體和補(bǔ)償獲益主體不統(tǒng)一性的問(wèn)題，極易引發(fā)征地補(bǔ)償安置后續(xù)糾紛，同時(shí)也是困擾司法機(jī)關(guān)的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。他建議征地補(bǔ)償安置方案聽證申請(qǐng)主體應(yīng)納入集體經(jīng)濟(jì)組織及其他權(quán)利人，簽約主體范圍可以覆蓋補(bǔ)償獲益主體，即補(bǔ)償獲益主體具有簽約權(quán)利。

??現(xiàn)行土地管理法雖在征收補(bǔ)償方面做出較大修正，在原來(lái)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)等規(guī)則，但潘金忠認(rèn)為，從條例草案的征收土地安置補(bǔ)償方案內(nèi)容上來(lái)看，其影響的權(quán)益主體不僅包括土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人或者使用人，還包括地上附著物、青苗的所有權(quán)人。相對(duì)于土地補(bǔ)償款片區(qū)綜合地價(jià)的剛性設(shè)計(jì)，地上物的補(bǔ)償可能存在更大補(bǔ)償利益。

??潘金忠解釋，在土地使用權(quán)和地上附著物所有權(quán)不為同一主體的情況下，勢(shì)必造成附著物所有權(quán)人無(wú)權(quán)自主處置的局面。從本次征地補(bǔ)償改革重視前期土地現(xiàn)狀調(diào)查、減少糾紛矛盾的設(shè)計(jì)背景來(lái)看，前期土地現(xiàn)狀調(diào)查中對(duì)地上附著物的權(quán)屬調(diào)查，并以所有權(quán)人作為簽約主體，應(yīng)視為制度設(shè)計(jì)中必要的實(shí)施保障。

??此外，條例草案雖然對(duì)入市要求和程序上作出規(guī)定，但沒(méi)有明確征地安置補(bǔ)償協(xié)議的效力、履行期限。

??“現(xiàn)實(shí)層面，存在前期完成安置補(bǔ)償協(xié)議工作但未獲用地審批的可能，也存在為節(jié)省征收成本在尚不具備征收條件下過(guò)度提前實(shí)施前期征地活動(dòng)的可能。”潘金忠建議，立法規(guī)定啟動(dòng)征收土地公告與土地利用計(jì)劃相掛鉤。

??與單一建設(shè)項(xiàng)目的公共利益界定不同，當(dāng)“成片開發(fā)”需要土地時(shí)，成片開發(fā)的公共利益的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定存在難度和爭(zhēng)議。因此，物權(quán)法學(xué)會(huì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授樓建波提出，“成片開發(fā)”征收集體土地時(shí)，可以對(duì)原土地權(quán)利人讓渡相應(yīng)的開發(fā)利益。同時(shí)，對(duì)縣級(jí)以上政府組織實(shí)施的固定要做出符合實(shí)際的解釋：縣級(jí)以上政府只需負(fù)責(zé)一級(jí)開發(fā)，之后的具體項(xiàng)目不能要求政府自己來(lái)做。

??宅基地使用權(quán)退出細(xì)則還需明確

??本次條例草案中也強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)村村民宅基地權(quán)益。要求在市縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，科學(xué)劃定宅基地范圍；明確了宅基地申請(qǐng)的程序，以及對(duì)宅基地自愿有償退出和盤活利用的要求。

??“這被認(rèn)為是一條比較進(jìn)步的規(guī)定?！备唢w表示業(yè)界對(duì)該條款叫好，但該條款同樣面臨著指向不明的問(wèn)題，建議明確土地管理法中是否存在其他可以退出宅基地的適用情形。

??高飛分析，如果按照該條款實(shí)施，那就應(yīng)該具體規(guī)定由哪個(gè)政府機(jī)關(guān)介入宅基地的退出，但這會(huì)引出一個(gè)問(wèn)題：農(nóng)民退出宅基地主要是一種民事法律關(guān)系，如果規(guī)定有償退出，就意味著該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)一定的義務(wù)，不能強(qiáng)迫進(jìn)城落戶的村民無(wú)償交出宅基地，這是一條有意義的規(guī)定，但政府機(jī)關(guān)介入的理由和合理性又是什么呢？同時(shí)，土地管理法提出“國(guó)家允許”的說(shuō)法值得注意，這是否意味著在宅基地退出時(shí)必須經(jīng)過(guò)政府審批，否則不是國(guó)家允許。如果政府沒(méi)有審批，但是農(nóng)民符合相關(guān)條件并自愿退出了宅基地，那么國(guó)家允許的意義又體現(xiàn)在哪里？

??此外，關(guān)于農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，在土地管理法中規(guī)定是“進(jìn)城落戶”的村民，那對(duì)于沒(méi)有進(jìn)城落戶的村民是否意味著國(guó)家一概不允許有償退出宅基地。高飛認(rèn)為這也是需要反思的問(wèn)題，他建議條例草案能夠作出具體規(guī)定，否則在實(shí)踐中一旦僵化執(zhí)行該規(guī)定，將難以達(dá)成適度放活宅基地的政策目標(biāo)。

??“我們?cè)谵r(nóng)村‘三塊地’改革的33個(gè)試點(diǎn)的調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有的試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)整理閑置宅基地，并且把閑置宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，基本上實(shí)現(xiàn)了宅基地制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的聯(lián)動(dòng)，但同時(shí)我們要反過(guò)來(lái)說(shuō)部分農(nóng)村宅基地緊缺，在這種情況下是不是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地也能夠轉(zhuǎn)為宅基地呢？”高飛解釋說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村宅基地制度是為了保障成員的基本居住權(quán)利問(wèn)題，但我們也應(yīng)該考慮規(guī)定一個(gè)宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之間互相轉(zhuǎn)用的制度和程序，從而使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在利用自己的土地時(shí)有更多的權(quán)利，同時(shí)也更加靈活。

??“我覺(jué)得這個(gè)是確確實(shí)實(shí)需要考慮的，這在實(shí)踐中其實(shí)就是集體土地到底是以優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是優(yōu)先用于居住權(quán)益保障的問(wèn)題，這個(gè)規(guī)定對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的解決將會(huì)有一定的指導(dǎo)意義?！备唢w強(qiáng)調(diào)。

??在實(shí)際情況中，不少農(nóng)村村民一戶多宅，這與一戶只能擁有一處宅基地的規(guī)定相悖，面對(duì)這種情況，村民退出宅基地后又該如何處理呢?

??以調(diào)研經(jīng)驗(yàn)舉例，高飛說(shuō)，“我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)一般會(huì)有兩種處理辦法，一種是無(wú)償騰退，還有一種是有償使用，這相當(dāng)于是租賃，但沒(méi)有任何依據(jù)。所以我建議在土地管理法實(shí)施條例之中，給予這樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做出相應(yīng)的指導(dǎo)性規(guī)定?！?/p>